DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA
Orçamento
participativo: a experiência do Rio Grande do Sul
A experiência do
orçamento participativo transcende o processo de gestão pública
e de planejamento democrático, resultando num processo político
de geração de consciência e cidadania.
Ubiratan
de Souza*
O Orçamento
Participativo (OP) é um processo de democracia direta, voluntária
e universal, onde a população pode discutir e decidir sobre o orçamento
e as políticas públicas. O cidadão não encerra sua participação
no ato de votar na escolha do executivo e do parlamento, mas também
decide prioridades de gastos e controla a gestão do governo. Ele
deixa de ser um coadjuvante da política tradicional para ser
protagonista permanente da gestão pública.
O Orçamento
Participativo (OP) combina a democracia direta com a democracia
representativa, uma conquista a ser preservada e qualificada. A
escolha periódica de representantes é necessária, mas
insuficiente, no processo de aprofundamento da democracia; é
preciso combiná-la com as mais variadas formas de democracia
direta, onde o cidadão possa não só participar da gestão pública,
mas também controlar o Estado. O OP de Porto Alegre e o processo
de implantação do OP pelo governo do Estado do Rio Grande do Sul
são exemplos concretos de democracia direta.
Outra relação com
o Estado
Há uma crise de
legitimidade política e fiscal do Estado contemporâneo. O Estado
liberal burguês em seu estágio neoliberal agravou o processo de
exclusão social, que exige políticas públicas que modifiquem a
distribuição da renda e do poder nas cidades e nos países,
concretizando formas de participação direta da população nas
gestões públicas. O OP é reconhecido nacional e
internacionalmente porque responde, sobretudo, à crise de
legitimidade do Estado contemporâneo. A nossa experiência aponta
também o caminho para a superação da crise do socialismo burocrático,
respondendo à principal questão política da decadência e da
derrocada do Leste Europeu, ou seja, a relação autocrática do
Estado com a sociedade.
É importante
neste processo que a participação da população se efetive de
maneira livre e universal nas assembléias públicas do OP. Todo o
cidadão, independente de sua organização partidária,
associativa e credo religioso, tem assegurada sua participação
no processo. Ninguém tem privilégio no processo de democracia
direta e nem lugar garantido nas formas de representação
delegada através dos delegados e conselheiros do OP. Este princípio
universal assegurou, na experiência de quase onze anos do OP em
Porto Alegre, que o processo não fosse partidarizado e nem
dominado por corporações, permitindo que a vontade da sociedade
se expressasse de maneira plural e universal.
O OP representa a
discussão de todo o orçamento e das políticas públicas. A
população não pode ser subestimada na sua capacidade de gestão,
separando-se apenas uma parte do orçamento para a discussão e
deliberação. É preciso abrir todo o orçamento, os gastos de
pessoal, serviços essenciais, investimentos e projetos de
desenvolvimento, bem como os recursos extra-orçamentários disponíveis
para financiamento através do Banco do Estado. Desta maneira a
população vai aos poucos se apropriando dos gastos e das políticas
públicas, criando condições para sua participação efetiva na
totalidade da gestão pública.
Na experiência
de Porto Alegre, por exemplo, o processo do OP criou mecanismos
concretos de controle sobre a folha de pagamento, através da
formação de uma comissão tripartite (governo, conselho do OP e
sindicato dos servidores municipais) que passou a discutir e
decidir sobre a criação de novos cargos públicos, fazendo um
controle interno e externo sobre o aumento de pessoal.
Vontade Política e
Autonomia
O orçamento público
está previsto nas Constituições Federal e Estadual e nas leis
orgânicas municipais como uma lei de iniciativa do executivo.
Ademais, a Constituição Federal em seu artigo 1º, parágrafo único,
diz: “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes ou diretamente, nos termos desta Constituição”
e no artigo 5º, inciso XVI, estabelece o “direito de reunião”
e inciso XXXIV o “direito de petição aos Poderes Públicos”
do povo brasileiro. Portanto para que se faça o OP, não se
precisa de nenhuma lei específica, basta a vontade política dos
governantes eleitos nas eleições gerais.
O processo do OP
deve ter regulamento, critérios distributivos e metodologia de
planejamento. Mas, este regramento deve ser elaborado de maneira
autônoma pela comunidade e firmado um contrato social entre o
governo e a sociedade. O OP não é uma obra acabada, perfeita e
indiscutível. Nem poderia ser, pois a avocação da perfeição
seria expressão de autoritarismo e negação do processo dialético.
É com este entendimento que, todos os anos, o governo e a
sociedade devem realizar uma avaliação crítica do regramento e
do processo e cabe ao conselho do OP – de maneira autônoma
(auto-regulamentada) sem a tutela do executivo e legislativo –,
discutir e decidir as mudanças para sua modernização.
Para que o OP
seja um processo efetivo e sério de participação popular e não
meramente consultivo, é necessário que as decisões tomadas pela
população e governo sejam documentadas e publicadas para
conhecimento de toda a sociedade. Isto possibilitará que a população
faça o acompanhamento e fiscalização da execução das obras e
serviços decididos. Ademais, o governo deve prestar contas
anualmente, possibilitando um controle social efetivo sobre a gestão
do Estado.
Resistências e potencialidades
A oposição dos
políticos tradicionais tratou e trata de impedir de todas as
formas a implantação do OP-RS, ora com medidas judiciais, ora
com ações políticas de caráter populista. A experiência do OP
aplicada na escala estadual assustou a direita e os políticos
clientelistas, que não se conformam com a perda de poder político
e as mudanças na cultura política da sociedade que este processo
engendra.
Mesmo com a situação
financeira difícil herdada do governo anterior, a potência do OP
na escala estadual é muito maior que na escala do município. O nível
de recursos orçamentários e extra-orçamentários que podem ser
potencializados, a partir de uma política de recuperação
financeira do Estado, no médio prazo, abre a possibilidade de
resultados materiais consideráveis nas políticas e na prestação
de serviços públicos e em projetos de geração de trabalho e
renda.
O OP-RS
desencadeou um processo de radicalização da democracia que terá
conseqüências nas relações da sociedade com todas as esferas públicas
do Estado. A população começa, na medida que discute o orçamento
do Estado, a despertar para a discussão dos orçamentos
municipais. O debate do orçamento estadual na fase legislativa,
através de audiências públicas da Comissão Planejamento e
Finanças, é uma demonstração deste processo.
Este processo do
OP-RS abriu também um espaço de qualificação das relações
entre o Governo do Estado e as Prefeituras com a participação e
o controle da população. As verbas voluntárias do governo
estadual para políticas em parceria com os governos municipais
passam pelas prioridades estabelecidas no OP-RS e por critérios
objetivos de distribuição regional. As relações políticas
tradicionais e clientelistas começam a ceder espaço em todos os
níveis para uma nova forma de gestão pública com controle
social.
É importante
destacar que este processo de mudança que o OP-RS abre para a
sociedade gaúcha está apenas no começo. Seu desenvolvimento não
será fácil e nem linear, mas o resultado de muita contradição
e luta, onde o governo e os setores populares deverão ter a
capacidade de buscar aliados no conjunto da sociedade para
acumular ricas e variadas experiências de participação popular
e de projetos de desenvolvimento para o Rio Grande.
Participação popular massiva
A metodologia de
planejamento adotada na implantação do OP-RS 2000 previu a
combinação de dois processos articulados: definição de
prioridades gerais de base regional e de prioridades temáticas
para o estado. Em ambos, a participação do cidadão deu-se de
maneira direta, voluntária e universal nas assembléias públicas
do OP, envolvendo cerca de 190 mil pessoas, que debateram,
propuseram e votaram, deliberando as prioridades de investimentos,
serviços públicos e projetos de desenvolvimento para o Estado,
que se concentraram em agricultura, educação, saúde e geração
de trabalho e renda.
A divisão geográfica
do Estado foi feita através de 22 regiões de planejamento, que são
as mesmas dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDES),
que foram criados por lei estadual, em 1994, com o objetivo de
promover a participação da sociedade, através de entidades
representativas, na discussão sobre o planejamento do
desenvolvimento regional. Nesta base regional, a população foi
chamada a discutir e decidir prioridades de obras, serviços e
programas públicos, nos temas da Agricultura, Assistência
Social, Cultura, Educação, Energia, Trabalho e Renda, Habitação,
Saneamento, Saúde, Segurança, Transporte e Pavimentação.
Esta também foi
a referência para a realização das Assembléias Regionalizadas
da Temática do Desenvolvimento do RS - ATD.
Nos meses de março
a junho1999 foram realizadas as Assembléias Públicas Municipais
(APM) nos 467 municípios do Estado e em mais 30 municípios em
fase de emancipação. Como em alguns municípios, devido o número
de habitantes e sua distribuição geográfica, foram realizadas
mais de uma APM, no total foram realizadas 622 APM’s.
Neste espaço de
participação popular o cidadão pode discutir, propor e votar as
prioridades de obras, serviços e programas de cada município.
Também foram eleitos delegados para representar os municípios
nas Plenárias Regionais. Para viabilizar o processo democrático
nas assembléias municipais foi fundamental o uso de uma cédula
de votação e um sistema de computador portátil que permitiu a
apuração dos resultados da votação das prioridades na própria
assembléia, sob a fiscalização direta da população.
Nas Plenárias
Regionais, que aconteceram de junho a julho de 1999, os delegados
dentro de cada tema prioritário sistematizaram e compatibilizaram
as demandas municipais, estabelecendo a hierarquia regional de
prioridades. O critério para essa hierarquização baseou-se nas
notas dadas aos temas priorizados em cada APM. Deu-se nota 3 para
o tema votado em primeiro lugar, nota 2 para o tema em segundo
lugar e nota 1 para o tema em terceiro lugar. Pela soma dos pontos
chegou-se aos temas prioritários.
Na plenária
regional, os delegados regionais elegeram os conselheiros para
compor o Conselho do OP-RS e o governo apresentou a primeira
estimativa da receita e os grandes agregados da despesa para o ano
2000.
As prioridades
temáticas e as demandas de obras e serviços hierarquizadas em
cada tema, na base regional, passaram a ser analisadas pelo
governo nas suas viabilidade técnica, legal e financeira com
vistas a elaboração da matriz orçamentária e do plano de
investimentos e serviços. Estas prioridades constituíram-se no
indicador de planejamento para alocação de recursos nas obras e
serviços da base regional.
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As três
primeiras prioridades gerais da base regional foram, pela ordem,
agricultura (854 pontos), educação (667 pontos) e saúde (579
pontos).
Base Temática de Desenvolvimento
A base temática
foi criada para discutir projetos e programas para o
desenvolvimento do Estado, levando em conta recursos orçamentários
e recursos extra-orçamentários disponibilizados via linhas de crédito
do Banrisul, o banco estadual.
Nesta base temática
a população foi chamada a discutir e decidir prioridades de
projetos e programas em 8 temas: Agricultura (apoio a agroindústria,
crédito rural, reforma agrária, etc.); Geração de Trabalho e
Renda (apoio a micro, pequena e média empresa, apoio a
cooperativas e associações produtivas de trabalhadores, primeiro
emprego, etc.); Programas de Organização, Gestão e Fiscalização
do Transporte e Sistema Rodoviário, Hidroviário, Aeroviário e
Ferroviário; Ciência e Tecnologia; Desenvolvimento do Turismo;
Programas de Meio Ambiente e Gerenciamento de Recursos Hídricos e
Saneamento; Ações de Gestão, Tratamento e Destinação dos Resíduos
Sólidos; Ações de Qualificação no Uso e Ocupação do Solo;
Energia.
Nos meses de maio
e junho de 1999 foram realizadas 22 Assembléias Regionalizadas da
Temática de Desenvolvimento do RS (ATD), uma em cada região do
Estado, no município mais central de cada região, aberta a
participação de todos os cidadãos. Nestas assembléias públicas
a população discutiu e votou temas e programas prioritários
para o desenvolvimento da sua região e do Estado.
Através da
metodologia adotada foram estabelecidas prioridades da temática
do desenvolvimento. Na plenária estadual, entre os delegados temáticos,
foram eleitos representantes para compor o Conselho do OP-RS, aos
quais o governo apresentou a estimativa da receita e os grandes
agregados da despesa para o ano seguinte. Estas plenárias
aconteceram no mês de julho de 1999.
As prioridades
entre os 8 temas apresentados e os programas hierarquizados em
cada um, na base temática do desenvolvimento, passam a ser
analisados pelo governo do ponto de vista dos recursos disponíveis.
Estas prioridades temáticas passam a ser o indicador de
planejamento para alocação de recursos orçamentários e
extra-orçamentários nos programas e projetos da temática de
desenvolvimento do estado.
As três
primeiras prioridades gerais da base temática foram, pela ordem,
agricultura (54 pontos), trabalho e renda (48 pontos) e transporte
(11 pontos).
Composição do Conselho Estadual
do OP-RS
No mês de julho
de 1999, após concluídas a fase das plenárias regionais e a
plenária temática estadual de delegados, foi dado posse aos
conselheiros que compõem o conselho estadual do OP (COP-RS). Os
conselheiros têm a competência de discutir e deliberar a
proposta orçamentária a ser enviada até dia 15 de setembro à
Assembléia Legislativa. Têm ainda a atribuição de discutir e
decidir o plano de investimentos e serviços do OP. Os
conselheiros têm mandato de um ano e realizam trabalho voluntário
não remunerado.
O COP-RS é
composto por 204 membros. 69 conselheiros são distribuídos entre
as 22 regiões, proporcionalmente à população de cada região;
69 outros conselheiros são distribuídos, entre as 22 regiões,
proporcionalmente à participação popular nas assembléias públicas
municipais do OP de cada região sobre o total da participação
popular no estado, atendendo desta maneira o princípio da
participação popular no processo da democracia direta; mais 44
conselheiros, 2 por região, são indicados pelos conselhos
regionais de desenvolvimento (COREDES), que no processo de
implantação do OP-RS firmaram um termo de cooperação com o
governo; e, por último, mais 22 conselheiros foram indicados pela
área temática do desenvolvimento do estado. O governo participa
do COP-RS, sem direito a voto, com 2 representantes, o coordenador
(secretário especial) do Gabinete de Orçamento e Finanças (GOF)
e a coordenadora (secretária especial) do Gabinete de Relações
Comunitárias (GRC).
Matriz Orçamentária e Plano de
Investimentos
No mês de agosto
de 1999, o Gabinete de Orçamento e Finanças (GOF), a partir dos
indicadores de planejamento resultantes das prioridades da base
regional, das prioridades da base temática do desenvolvimento do
estado, das necessidades do governo para manter os serviços
essenciais e projetos/obras em andamento, considerando a
estimativa da receita, elaborou a primeira matriz orçamentária.
Esta matriz apresenta uma distribuição detalhada dos gastos de
pessoal, despesas correntes, despesas de capital, serviço da dívida,
reserva de contingência, para cada órgão do Poder Executivo e
inclusive dos outros poderes (Legislativo, Judiciário e Ministério
Público). Após ampla discussão e deliberação dentro do
governo, a matriz orçamentária e a proposta do plano de
investimentos e serviços (PI) foi levada a discussão no COP-RS.
Ela foi discutida pelo conselho entre a segunda quinzena de agosto
e a primeira quinzena de setembro de 1999, sendo em seguida levada
para discussão nas 22 regiões com os delegados regionais e temáticos.
A discussão e
elaboração do PI, além das prioridades decididas pela
comunidade, leva em conta critérios progressivos de distribuição
dos recursos entre as regiões, considerando que as regiões do
estado não são iguais em superfície, população, carência dos
serviços públicos e infra-estrutura.
No dia sete de
setembro de 1999, o COP-RS, reunido em Porto Alegre, discutiu e
deliberou a proposta orçamentária consolidada da Administração
Direta e Indireta (matriz orçamentária e PI), no valor de R$ 8,8
bilhões para o ano 2000, contendo gastos de investimentos da
ordem de R$ 751 milhões. No dia 15 de setembro de 1999, o
Governador, o Vice-Governador, secretários de estado,
conselheiros e delegados do OP-RS e cerca de 5 mil pessoas
entregaram a proposta orçamentária à Assembléia Legislativa.
Gestão democrática e construção
de consciência
Nenhum projeto do
governo, no ano 1999, foi tão debatido pelo legislativo como a
proposta orçamentária-2000. A própria Assembléia Legislativa,
por um lado influenciada positivamente pelo processo de participação
popular desencadeado pelo OP-RS e, por outro lado, por setores da
oposição que se contrapunham OP-RS, criou o chamado Fórum
Democrático.
Neste contexto, a
Comissão de Planejamento e Finanças da Assembléia Legislativa
realizou 22 audiências públicas, com a participação de 7.549
pessoas, que mesmo não tendo caráter deliberativo (as pessoas não
votavam nas reuniões), possibilitou um rico debate entre
deputados, governo e sociedade que reafirmou as prioridades da
proposta orçamentária/2000 e consolidou o OP-RS como uma nova
forma de gestão pública.
Finalmente, no
dia 29 de novembro de 1999, o parlamento gaúcho aprovou por 50
votos favoráveis, nenhum contrário e quatro abstenções, o
primeiro Orçamento Participativo do Estado do RS. Foram aprovadas
somente 224 emendas das 1.276 emendas apresentadas por deputados
(415), populares (177) e de comissão (684).
A experiência do
OP transcende o processo de gestão pública e de planejamento
democrático, resultando num processo político de geração de
consciência e cidadania.
Na implantação
do OP-RS existe um episódio que ilustra de maneira exemplar o
papel da cidadania neste processo. Em plena discussão da
comunidade das prioridades para o orçamento/2000, um deputado
federal entrou na justiça para impedir a continuidade do OP-RS. A
justiça, mesmo não julgando o mérito da ação impetrada,
concedeu uma liminar que impedia o governo do estado de dar
infra-estrutura para as reuniões do OP. Neste momento, os
delegados do OP, prefeitos municipais, organizações populares e
cidadãos em geral passaram a organizar as reuniões num processo
de auto-organização da sociedade. Como resultado deste processo
foi criado pelas entidades populares e partidos políticos o Fórum
Gaúcho em Defesa da Participação Popular. OP-RS recebeu, assim,
seu batismo de fogo e a sociedade deu um salto de qualidade no seu
processo de organização social independente do Estado.
*Ubiratan
de Souza é
economista e Secretário Especial do Gabinete de Orçamento e
Finanças do Governo do Estado do Rio Grande do Sul
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