Conselhos de Direitos 
e Formulação de Políticas Públicas 

Patrícia Helena Massa Arzabe*

A ausência ou a insuficiência dos direitos sociais, como trabalho (renda), educação, saúde, moradia, alimentação, bem como a existên­cia de circunstâncias e arranjos sociais que dificultam o acesso a esses direitos e à vida digna, criam sérios obstáculos ao exercício de todos os outros direitos humanos e fundamentais, das liberdades. Para que os direitos humanos não sejam violados, então, é necessária a adoção de urdidas concretas, planejadas e bem definidas para a realização desses direitos. A relação existente entre políticas públicas e a realização de direitos, especialmente dos direitos sociais, é por isso direta, porque demanda prestações positivas por parte do Estado.

A garantia desses direitos está longe de se dar somente por meio de leis que proíbem certas condutas lesivas. São necessários leis, regulamentos e medidas públicas de promoção e fortalecimento desses direitos, e os direitos sociais podem somente ser realizados por meio das políticas públicas, que fixam de maneira planejada diretrizes e os modos para a ação do Poder Público e da sociedade.

A percepção é predominante no sentido de que os processos de formação, controle e de avaliação de políticas públicas se dão exclusivamente no âmbito do poder legislativo e do poder executivo. No entanto, a materialização de políticas por meio de leis constitui apenas uma de suas vertentes, o que indica não ser predominante a ação do poder legislativo nestes processos. E bastante comum a conformação de políticas por meio de decretos, resoluções, portarias, identificando-se elementos caracterizadores de uma política até mesmo no corpo de contratos e convênios administrativos, o que leva habitualmente a se creditar ao poder executivo o principal locus de conformação de políticas.

Há, entretanto, uma instância relativamente recente e pouco estudada de elaboração de políticas públicas, cujo perfil representa uma redefinição da democracia representativa e uma ampliação sem precedentes dos direitos políticos. São os conselhos de direitos, também denominadosconselhos de políticas públicas ou conselhos gestores de políticas setoriais. Os conselhos são órgãos colegiados, permanentes e deliberativos, incumbidos, de modo geral, da formu­lação, supervisão e avaliação das políticas públicas, em âmbito fe­deral, estadual e municipal.

Esta atribuição de competência é feita por meio de leis e em alguns setores, a existência do conselho é condição legal para o repasse de verbas, da União para Estados e Municípios e, na instância intermediária, dos Estados para os Municípios. Muitos conse­lhos são por isso constituídos não pela mobilização da comunidade, mas por estrita imposição legal.

Ao impor a criação de conselhos e vincular sua existência até mesmo para o repasse de verbas, o Estado na verdade promove o fortalecimento da cidadania e da participação da comunidade na gestão da coisa pública. Por esses processos, opera-se uma educa­ção para a cidadania e um número maior de pessoas passa a contro­lar uma parcela de conhecimento sobre o funcionamento da máqui­na estatal. Por outro lado, o fortalecimento dos movimentos popu­lares nas décadas de 70 e 80, impulsionados pela Igreja Católica, que por meio de suas pastorais teve papel fundamental na constituição de entidades de defesa de direitos, foi fator essencial para a formação dos conselhos.

A transformação da democracia representativa: gestão compartilhada

Os conselhos de políticas públicas vêm a constituir o que Vera Silva TelIes denomina uma nova institucionalidade pública e demo­crática no país. Trata-se de fato de uma nova institucionalidade da perspectiva de sua constituição, no sentido de configurar um arranjo institucional com feições novas, porque eles não são mera­mente comunitários — são distintos dos fóruns congregadores de entidades e associações da sociedade civil — e não são meramente estatais. E sua novidade é ainda mais significativa pelo caráter com­partilhado na formulação, gestão, controle e avaliação das políticas públicas. Esta participação com igualdade de poderes é inteira­mente nova para o Estado, em especial para a Administração Públi­ca, habituada á centralização das decisões e pelo uso descabido do argumento do poder discricionário mesmo em matéria de direitos humanos, especialmente de direitos sociais.

As ferramentas tradicionais do direito não se prestam a classificados adequadamente. Não integram, num sentido estrito, o Poder Executivo e evidentemente não fazem parte do Poder Legislativo ou do Poder Judiciário. Se por um lado o Poder Executivo compõe em regra a metade dos membros dos Conselhos e fornece a infra-estru­tura para sua operacionalização, suas funções são distintas, visto prevalecer o entendimento que o Poder Executivo executa, cumpre o que lhe é imposto pelo povo, por seus representantes, por meio do Poder Legislativo, como expressão da soberania popular. Sobre­tudo, o fato de a atividade dos conselheiros representantes da so­ciedade civil não ser remunerada e de os representantes da área governamental exercerem suas funções no conselho sem prejuízo das atribuições de seus cargos, faz com que os conselhos não pos­sam ser assimilados como mais um órgão estatal. Sua atividade deliberativa, aliás, é autônoma e apartidária, isto é, não é vinculada a governos ou a partidos políticos. Neste sentido, o vínculo dos conselhos se dá com o interesse público e as necessidades de implementação dos direitos sociais dos segmentos que representam.

O Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente -CONANDA é exemplo claro dessa nova institucionalidade, em que a formulação, a fiscalização e a avaliação das políticas é partilhada. Instituído pela Lei Federal n. 8242/91, nos termos delineados pelo Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei Federal n. 8.069/90), o conselho tem por atribuição elaborar as normas gerais da política nacional de atendimento dos direitos das crianças e adolescentes, fiscalizar as ações de execução e avaliar as políticas estaduais e muni­cipais, além de avaliar a atuação dos conselhos estaduais e munici­pais. Sendo sua atribuição legal a fiscalização das ações, segue-se de tal atividade a verificação se as políticas definidas por esse Conselho estão sendo corretamente implementadas, isto é, executadas, com­pridas pelo poder público nas esferas federal, estadual e municipal. Em outros termos, evidencia-se a separação da instância de planeja­mento e controle daquela de execução da política nacional.

As incumbências impostas ao CONANDA são complexas, exigin­do um grande aparato físico, administrativo e técnico, incluindo o aporte de pessoal tecnicamente preparado para que sua competência se realize.

O conselho de assistência social também representa avanço inquestionável na democratização da decisão governamental, competindo-lhe pela lei não tanto a formulação das políticas, mas sua aprovação, normatízação, controle e avaliação, inclusi­ve o controle sobre a proposta orçamentária. Dentre as atribui­ções do Conselho Nacional de Assistência Social elencadas na LOAS - Lei Orgânica da Assistência Social (Lei n. 8742/93) desta­ca-se (i) aprovar a Política Nacional de Assistência Social; (ii) normatizar as ações e regular a prestação de serviços de nature­za pública e privada no campo da assistência social; (iii) apreciar e aprovar a proposta orçamentária da Assistência Social a ser encaminhada pelo órgão da Administração Pública Federal res­ponsável pela coordenação da política nacional; (iv) acompa­nhar e avaliar a gestão dos recursos, bem como os ganhos sociais e o desempenho dos programas e projetos aprovados e (v) esta­belecer diretrizes, apreciar e aprovar 05 programas anuais e plurianuais do Fundo Nacional de Assistência Social.

O Conselho Nacional de Saúde é expressão igualmente emblemática desse novo Iocus democrático de gestação, gestão, controle e avaliação de políticas públicas. A participação da comu­nidade vem já imposta em nível constitucional no art. 198,111 da Carta Magna como uma das diretrizes do sistema único constitutivo das ações e serviços públicos de saúde, ao lado da diretriz de des­centralização e do atendimento integral. Esta participação se dá de maneira bem definida na Lei Federal n. 8142/90, na forma de instân­cias colegiadas de duas espécies, em cada esfera de governo, cuja atribuição e funcionamento vem expressamente delineada a sedar sem prejuízo das funções do Poder Legislativo. A primeira dessas instâncias é a Conferência de Saúde, que se reúne a cada quatro anos para avaliar a situação de saúde e propor as diretrizes para a formulação da política de saúde, e o Conselho de Saúde que, de caráter permanente e deliberativo, “atua na formulação de estraté­gias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera de governo”.

O Conselho Estadual de Saúde, instituído pela Lei Estadual n. 8.356/93, tem por atribuição, além da formulação e controle das políticas do Sistema Único de Saúde, buscar o seu aperfeiçoamen­to e recomendar padrões de qualidade. Por esta última função, o Conselho Estadual pode e deve inclusive fixar padrões quantitati­vos e qualitativos pertinentes, por exemplo, à vigilância epidemiológica, à alimentação e nutrição, à qualidade de produ­tos e substâncias para consumo humano, â disponibilidade de lei­tos e equipamentos de saúde.

O Conselho do Idoso vem previsto na Lei Federal n. 8842/94, que disciplina a Política Nacional do Idoso e não é de constitui­ção obrigatória. Por força da lei os conselhos nacional, estaduais, do Distrito Federal e municipais do idoso são órgãos perma­nentes, paritários e deliberativos, compostos por igual número de representantes dos órgãos e entidades públicas e de organizações representativas da sociedade civil ligados à área e têm por competência a formulação, coordenação, supervisão e avali­ação da política nacional do idoso, no âmbito das respectivas instâncias político-administrativas.

Afastando confusões de competências, a lei prevê expressa men­te que, enquanto cabe ao conselho a formulação, coordenação, su­pervisão e avaliação da política nacional do idoso, á União, por meio do Ministério responsável pela assistência e promoção social, parti­cipar na formulação, acompanhamento e avaliação da política naci­onal do idoso. Ou seja, a atuação do Conselho é principal, enquan­to que a do Poder Executivo é subsidiária, de participação e de acompanhamento na idealização e controle das políticas e ações pertinentes ao idoso.

O poder deliberativo que caracteriza especialmente os conse­lhos de saúde, de assistência social, dos direitos da criança e ado­lescente e o idoso incide sobre todas as suas atribuições, seja de formulação de políticas, seja de controle ou de avaliação e implica a vinculação do governo em cada uma das instâncias ás deliberações do colegiado. Tanto é assim que, no caso da saúde, o chefe do poder executivo deve homologar as deliberações do conselho, por expres­sa imposição legal, constituindo, por consequência, um dever e não mera faculdade do administrador. No tocante aos demais conselho, á falta de previsão especifica, cabe aos órgãos, secretarias ou minis­térios simplesmente acatar e dar cumprimento às deliberações. Desde logo, deve se apontar serem infundadas alegações de ignorância do processo de deliberação, visto que cada conselho tem dentre os membros representantes do poder público, que ali estão em igual número com os representantes da sociedade civil, um representan­te de cada secretaria ou ministério vinculado ao cerne da política decidida ou controlada pelo colegiado.

Conquanto expressamente previsto apenas quanto aos conse­lhos de saúde, é de se entender que o poder de controle — inclusive nos aspectos econômicos e financeiros — estende-se a outros con­selhos que tenham por atribuição não apenas a formulação de políticas públicas, mas também o seu controle, como se dá na área da criança e adolescente, de assistência social e do idoso, e decorre diretamente desse poder que lhes é conferido.

Constituição e modo de funcionamento dos conselhos

O impacto político e social dos conselhos de políticas públicas na comunidade e para a efetividade de direitos sociais é evidente. Não apenas seu arco de atribuições demonstra a afirmação do redesenhamento institucional do Estado, como também o número de pessoas envolvidas na constituição e operacionalização desses con­selhos. Para ilustrar, dentre os 5.506 municípios do pais, cerca de 4.000 conselhos municipais de saúde estão em funcionamento e cer­ca de 3.900 conselhos municipais de assistência social. Somente no âmbito da saúde, cerca de 60 mil pessoas são conselheiras no pais.

São conselhos de constituição obrigatória para repasses de ver­bas federais os conselhos de assistência social, os dos direitos da criança e do adolescente e os de saúde, todos com a atribuição de formular ou de propor políticas públicas, supervisionar e avaliar políticas, fiscalizá-las, enfim, controlá-las no seu âmbito temático.

Dentre outros conselhos, em menor escala tem-se os conselhos de desenvolvimento e os de orçamento, estes relacionados ao orçamento participativo. Dentre os também chamados conselhos de cidadania vale mencionar os conselhos de participação e desenvolvimento da comunidade negra, os dos assuntos das pessoas portadoras de defici­ência, os da condição feminina e os de direitos humanos.

Vê-se, então, que todos os conselhos de direitos, em maior ou menor medida, têm papel importante não apenas na gestão de políticas públicas, mas também na sua formulação e no seu controle e avaliação. Por essa razão, por serem mais abrangentes prefere-se as expressões ‘conselhos de direitos’ ou ‘conselhos de políticas públi­cas’ a ‘conselhos gestores de políticas públicas’.

Quanto ao modo de funcionamento, os conselhos são paritários, ou seja, são compostos em razões iguais por membros da sociedade civil e por membros do poder público, como é o caso dos conselhos de assistência social, dos conselhos de direitos da criança e do adolescen­te, dos conselhos de idosos. Os conselhos de saúde são constituídos paritariamente, mas por critério diverso. Integrado por representantes do poder público, de prestadores de serviços de saúde, de profissionais de saúde e de usuários, cabe a estes últimos a representação paritária em relação aos demais. No Estado de São Paulo, no âmbito dos direitos da mulher, a paridade não ocorre, sendo característica do Conselho Estadual da Condição Feminina a preponderância significativa da soci­edade civil. Esse conselho, constituído e regulado pela Lei Estadual o. 5.447/86, é composto por 32 membros com mandato de quatro anos, sendo 21 mulheres representativas da sociedade civil, 10 mulheres representantes da área social das Secretarias de Estado e uma represen­tante do Fundo Social de Solidariedade do Estado.

Os membros da área governamental, pertencentes aos Ministéri­os ou Secretarias especificadas em cada lei, são via de regra indica­dos pelo Chefe do Poder Executivo, nomeando-se titulares e res­pectivos suplentes para mandato especifico.

Os membros da sociedade civil, por sua vez, são eleitos por pessoas ligadas a entidades e movimentos relacionados á área de atuação do conselho, denominados delegados, que para tanto se inscrevem previ­amente quando do início do processo eleitoral. Em outros termos, há quem se inscreva para votar e há os que se candidatam para represen­tar a sociedade civil organizada, de forma a se conhecer a dimensão da participação popular e as entidades que estão participando, bem como para se ter elementos cognitivos da atuação comprovada na defesa dos direitos pertinentes ao Conselho, tanto dos eleitos como dos elei­tores. E desta forma, busca-se que os representantes da sociedade ci­vil, conhecendo a problemática que atinge as pessoas necessitadas na ação governamental — sejam crianças e adolescentes, sejam idosos, sejam deficientes, sejam moradores de rua, famílias carentes — possam efetivamente contribuir para a formulação das políticas que se afigurarem necessárias, assim como para seu controle e avaliação.

As reuniões plenárias são periódicas — semanais, quinzenais ou mensais, conforme o constante no regimento interno respectivo — para deliberar sobre os assuntos de sua competência. A adequada preparação dos assuntos a serem tratados nas reuniões plenárias requer a criação e funcionamento de comissões ou subcomissões temáticas para estudar e propor as medidas a serem submetidas a votação, para acompanhar a implementação e para avaliar as políticas públicas de interesse do conselho.

Dificuldades recorrentes

Alguns problemas são constantes, comuns a todos os conselhos, sendo de especial relevância a falta de estrutura física e de pessoal técnico para assessorar os conselheiros e dar conta de todas as atribui­ções dos conselhos. Vinte ou trinta conselheiros, com o auxilio de alguns poucos funcionários administrativos e por vezes um ou dois assessores técnicos, não alcançam dar cumprimento ás tarefas comple­xas e diversificadas que caracterizam a atuação dos conselhos. Neste sentido, o não aporte da estrutura adequada por parte do Poder Exe­cutivo impede a participação da comunidade na formulação, gestão e fiscalização das políticas públicas na medida imposta pela Constituição Federal ou pela lei. Sobretudo, dificulta a própria formulação das políticas sociais necessárias para a realização dos objetivos fundamen­tais da República, expressos no art. 30 da Carta Magna e necessárias para reduzir o fosso das desigualdades sociais, da pobreza e da exclu­são social, assim como impede o controle e a fiscalização.

Por versar interesse público que por lei tem a sua gestão partilha­da de forma organizada com a sociedade civil, compete inequivoca­mente ao Poder Executivo fornecer os meios e recursos para o corre­to funcionamento dos conselhos, na plenitude de suas atribuições.

Da perspectiva das atribuições dos conselhos, constitui ponto a exi­gir encaminhamento adequado a insipiência da interação entre os dife­rentes conselhos. Em face da intersetorialidade de suas competências, que torna certos temas de competência comum a mais de um conselho, seus poderes deliberativos podem entrar em conflito, dificultando a im­plementação das políticas formuladas. A ação integrada dos conselhos e a edição de deliberações conjuntas são medidas ainda pendentes de efetivação, porém necessárias para a racionalização das ações governamen­tais. É o caso, por exemplo, da política de atendimento à criança e ado­lescente dependente de drogas ou portadora de deficiência, problemas que envolvem a competência, a um só tempo, dos conselhos de saúde, da criança e do adolescente e, no âmbito estadual, também do conselho dos assuntos das pessoas portadoras de deficiência.

A relativa novidade dos conselhos, pouco mais de quinze anos, as­sim como a forma partilhada de formulação e gestão das políticas, pode ser a causa de outra dificuldade, que põe em questão a própria razão de existência dos conselhos e ignora sua legitimidade democrá­tica, qual seja, a adesão e o cumprimento das deliberações emanadas dos colegiados pelo poder executivo. É sabido que o próprio Estado em si é contraditório e ainda não quis se preparar para reconhecer o poder normativo das deliberações emanadas dos conselhos de políticas pú­blicas ou conselhos de direitos. De um lado, dá algum apoio aos conse­lhos; de outro, pretende o não reconhecimento de seu poder delibera­tivo. Ora, conselhos não se confundem com clubes ou associações. Criados por lei com competência definida de planejamento, gestão, fiscalização e avaliação no tocante ao principio da eficiência, nenhum dos conselhos aqui estudados exerce função meramente consultiva. Sendo assim, convêm repetir que esse poder de deliberação normativa vincula a ação dos poderes executivos em todas as instâncias.

Há ainda um caminho a ser percorrido para que o Estado reco­nheça de fato a sociedade civil como interlocutora hábil a exercer seu papel nas decisões estatais, na formulação e gestão partilhada das políticas públicas sociais. No entanto, as leis ai já estão para serem cumpridas, impondo ao Estado este compartilhamento. Res­ta-lhe dar cumprimento a estas leis, fornecer as condições e meios para a plena efetividade destes conselhos para que possam final­mente as políticas servir para a realização dos direitos sociais, razão de ser dos conselhos. O direito político novo não se esgota na par­ticipação física em conselhos de políticas públicas; exige, para a sua realização, a efetiva participação no desenho, implementação e con­trole das políticas públicas.

Doutoranda na Faculdade de Direito da USP e Procuradora do Estada de São Paulo