Políticas Públicas: Planejamento, Desenvolvimento e Fiscalização

Conselhos Gestores e Democracia Participativa — O papel do Ministério Público

Luiza Cristina Fonseca Frischeisen

Membro do Ministério Público Federal, Mestre em Direito do Estado pela PUC/SP, dou tornada em Teoria Geral e Filosofia do Direito na USP

1. Constituição e aprimoramento da democracia

A Constituição estabelece como fundamentos da República Brasileira a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do tr2balho e o pluralismo político.

Cidadania é o exercício efetivo de direitos individuais, políticos e sociais assegurados na Constituição.

A soberania sob a qual a República Federativa do Brasil está fun­dada é aquela que emana do poder do povo, que o exerce através de seus representantes ou diretamente.

O exercício da soberania popular e da cidadania passam pela participação da população na formulação e implementação de políti­cas públicas, em especial das políticas públicas sociais.

O pluralismo político realiza-se não somente através do pluralismo partidário, mas também através da existência de associ­ações civis para a defesa de diversos interesses e grupos existentes na sociedade brasileira.

Por seu turno, a implantação efetiva dos direitos sociais depen­de da realização de políticas públicas, cujas linhas gerais também estão estabelecidas na Constituição.

A participação da sociedade civil na elaboração de tais políticas públicas é fundamental para que as mesmas se tornem eficazes. E ai está o papel dos Conselhos Municipais, gestores de políticas públicas.

A Constituição previu a participação popular na elaboração na formulação, dentre outras, das políticas públicas da saúde, assis­tência social, educação e direitos da criança e do adolescente. Essa participação se dá através dos conselhos respectivos, em especial dos Conselhos Municipais, aqueles que mais próximos estão dos interesses da comunidade.

Na realidade, estamos diante do aprimoramento da própria de­mocracia, que não se esgota no ato de votar. A democracia no Brasil não é mais tão somente representativa, mas também direta (através dos mecanismos de plebiscito, referendo e iniciativa popular de lei) e participativa (através da presença da sociedade civil nos diversos conselhos gestores de políticas públicas).

Note-se que a Constituição Federal não é meramente uma carta de princípios e, portanto, estabelece normas e estrutura institui­ções visando o cumprimento de seus princípios e regras, bem como a aplicação de sanções àqueles que os descumprem, ou seja, a Cons­tituição estabelece mecanismos de autodefesa.

2. O Ministério Público e a defesa da Constituição

Nesse sentido, como um de seus mecanismos de autodefesa, a Constituição Federal em seu artigo 127 define o Ministério Público corno instituição permanente, essencial ã função jurisdicional da justiça e que tem entre suas atribuições a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

Por outro lado, o artigo 129 da Constituição Federal estabelece que são funções institucionais do Ministério Público zelar pelo efe­tivo respeito pelos poderes públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados na Constituição, promovendo as medidas necessárias para a sua garantia.

Para que o Ministério Público possa exercer suas funções de promoção e fiscalização da efetiva implantação do ordenamento cons­titucional e legal por quaisquer dos três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), bem como em quaisquer das esferas da administração (Federal, Estadual e Municipal), pelo setor público ou privado, a Constituição Federal assegura-lhe autonomia funcional e administrativa, podendo — observado o disposto no artigo 169 —propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares. Ressalve-se que o Ministério Público forma seus quadros através de concurso público.

No exercício de suas atribuições constitucionais e legais, o Ministério Público pode atuar junto ao judiciário ou não. Exemplificando, quando alguém pratica um crime, será acusado por um membro do Ministério Público, que oferecerá uma denún­cia perante o Judiciário, e se a denúncia for aceita, o processo terá seguimento.

Entretanto, quando o Ministério Público age na defesa de direi­tos sociais, como aqueles relativos à saúde, à educação, os direitos das crianças e dos adolescentes, das pessoas portadoras de defici­ência, poderá agir extra-judicialmente ou perante o Judiciário.

O Ministério Público pode, por exemplo, sabendo, que em de­terminada cidade, não existe um conselho municipal criado por lei, operar para que tal conselho seja criado e passe a funcionar regularmente.

Nesse sentido, poderá instaurar um procedimento administrati­vo, por iniciativa própria ou por representação de qualquer pessoa, e atuar junto ao prefeito, aos vereadores, associações locais e com a população para verificar as razões pelas quais o referido conselho não existe e estará, então, agindo extra-judicialmente (nos autos de um inquérito civil público ou procedimento administrativo correIato).

Poderá, também, propor uma ação civil pública contra aqueles que tinham a obrigação de criar o conselho e não o fizeram, que tramitará perante o judiciário e, nesse caso estará atuando judicialmente.

3. Ministério Público e Conselhos, possibilidades de uma

atuação conjunta

Os conselhos gestores de políticas públicas são uma consequência do princípio da participação da sociedade civil na elaboração e implementação de políticas públicas relativas aos direitos sociais, estabelecido na Constituição Federal.

A Constituição Federal prevê em vários artigos inseridos no título Da Ordem Social a participação democrática na formulação, imple­mentação ou gestão de políticas públicas, entre outras, das áreas da saúde, da assistência social, das crianças e adolescentes e da educação.

As políticas públicas relativas aos direitos sociais encontram-se reguladas por leis ordinárias, que junto com a Constituição Federal integram o ordenamento jurídico brasileiro, que visa precipuamente estabelecer uma sociedade na qual a cidadania seja não apenas um direito, mas realidade.

Assim, se cabe ao Ministério Público atuar na defesa dos interesses sociais e na defesa da ordem jurídica, caberá a essa instituição zelar pela efetiva implementação e funcionamento dos conselhos gestores de políticas públicas, bem como das diretrizes e ações aprovadas

As leis federais que regulamentam a existência e implantação dos conselhos prevêem, em regra, que o Ministério Público zelará pelos direitos assegurados nas referidas leis.

E ainda, como cabe aos conselhos atuar na fiscalização dos gas­tos das verbas públicas destinadas aos municípios quer pela União Federal, quer pelos Estados, e ainda dos próprios orçamentos muni­cipais, para a efetivação de políticas públicas específicas, as leis prevêem que tais verbas só poderão ser repassadas se os conselhos e fundos existirem, e se os municípios tiverem os planos municipais de políticas públicas em cada uma das áreas.

Como cabe ao Ministério Público atuar na defesa do patrimônio pú­blico e social, essa atuação também se refere a verificar se os conselhos gestores de políticas públicas existem, pois podem auxiliar nessa função.

O Ministério Público tem como uma de suas funções defender o patrimônio pública e isso inclui verificar e apurar denúncias sobre mau uso de verbas públicas.

Atualmente, grande parte das verbas públicas relativas às políticas públicas sociais é repassada pela União Federal ou estados aos municípios no sistema chamado “fundo a fundo”, ou seja, são ver­bas carimbadas, se destinadas, por exemplo, à assistência social, não podem ser usadas na educação e vice-versa.

Assim, o papel dos conselhos é fundamental, pois tendo acesso às contas correntes dos fundos, podem detectar irregularidades e acionar o Ministério Público.

Cabe ainda aos conselhos verificar se as entidades, públicas e/ou privadas, que, eventualmente, sejam beneficiadas por verbas públi­cas dentro de planos das administrações, estão, de fato, aplicando-as na forma em que afirmaram que o fariam em seus planos de trabalho, aprovados anteriormente pelos órgãos da administração.

Nesse sentido, os conselhos são muito importantes para o Mi­nistério Púbico, pois podem auxiliar no papel de fiscalização das políticas públicas da administração, em qualquer dos níveis da fe­deração — União, Estados e Municípios.

Entretanto, a importância dos conselhos está também no seu papel de fortalecimento da participação democrática da população ria formulação e implementação de políticas públicas sociais, pois a participação democrática não se esgota na eleição de chefes do executivo e de membros do legislativo.

Tal participação é fundamental para o Estado Democrático de [Direito e da nossa República e o fortalecimento da democracia em nosso país passa necessariamente por uma atuação conjunta entre Executivo, Legislativo e Conselhos Gestores de Políticas Públicas.

4. O trabalho do Ministério Público

Em todos os municípios existe pelo menos um representante do Ministério Público, que poderá ser encontrado em sua sede própria ou no fórum da cidade.

O Ministério Público existe para defender a sociedade de forma coletiva, e não para defender o direito ou interesse individual de uma única pessoa.

Existindo um fato que caracterize violação de direitos assegura­dos no ordenamento jurídico brasileiro, que atinja várias pessoas ou de um ato ilícito da administração, qualquer pessoa pode se dirigir ã sede do Ministério Público local e protocolar uma repre­sentação por escrito ou marcar uma audiência, para que seja ouvi­do pelo representante do Ministério Público, e se for caso, ter o depoimento tomado por escrito.

O acompanhamento da representação poderá ser feito pelo nú­mero do protocolo da entrega dos documentos, ou pelo número do procedimento no qual foi prestado o depoimento.

Na hipótese das normas relativas aos conselhos não estarem sen­do cumpridas, ou as diretrizes dos conselhos não estarem sendo implementadas, quando a lei obrigar a tanto, o Ministério Público poderá promover, por exemplo, uma ação civil pública. A ação civil pública é prevista na Constituição Federal e na Lei n⁰ 7.347/85.

A Constituição Federal em seu artigo 129, incisos III e IX, estabelece ser função do Ministério Público promover o inquérito civil público e ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, bem como outras funções, que forem conferidas por outros diplomas legais.

A Lei n⁰ 7.347/85 prevê a possibilidade do Ministério Público propor uma ação de natureza civil face àqueles que causarem da­nos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor estético, histórico, turístico e paisagístico, patrimônio público e qualquer outro interesse difuso ou coletivo e ainda por infração da ordem econômica e da economia popular, que visa uma obrigação de fazer ou não fazer ou uma condenação em dinheiro para a defesa de direitos

A ação civil pública também pode ser proposta por associação, que esteja constituída há pelo menos um ano (requisito que em alguns casos poderá ser dispensado) e inclua entre suas finalidades a defesa dos interesses e direitos sociais acima mencionados.

Existem outras leis que prevêem ações civis coletivas, como a Lei n⁰ 7.853/89, que estabelece a Política Nacional das Pessoas Portado­ras de Deficiências e o Código do Consumidor ,Lei n⁰ 8.078/90.

Já o inquérito civil público, que pode ou não anteceder a ação civil pública, só pode ser instaurado pelo Ministério Público como instrumento de investigação, para se verificar se determinado direito coletivo foi violado ou não.

O Ministério Público promove também ações de improbidade. A ação de improbidade foi criada em 1992 pela Lei no8.429/92, que regulamentou dispositivos do artigo 37 da Constituição Federal, visando punir os administradores dos patrimônio e dos bens públicos, (₁uand~J esses cometem atos lesivos ao erário ou enriquecem ilicitamente, ou seja, quando cometem atos considerados em desa­cordo com a probidade administrativa. O mau uso de verbas públi­cas pode caracterizar ato de improbidade.

Esse tipo de ação não pode ser movida por associações, e por­tanto, as denúncias dever ser encaminhadas ao Ministério Público ou aos próprios órgãos de fiscalização e controle da Administração.

5. Participação e Fiscalização

Estas parecem ser as palavras-chave na construção do Estado Democrático de Direito, pois estamos em um momento em que a Democracia Representativa (na qual elegemos os membros do Legislativos e Chefes do Executivo), passa a conviver com mecanis­mo de Democracia Direta e de Democracia Participativa (na qual participamos ativamente da elaboração e implementação das deci­sões políticas, sem que a primeira seja substituída por essas últi­mas. São tempos de coexistência.

Já não é mais possível falar-se em Estado Democrático de Direito, sem se falar na participação constante da população na elaboração das políticas públicas, quer seja através dos Conselhos Gestores, quer seja de outros mecanismos como o Orçamento Participativo.

Nesse contexto, no qual não podemos nos esquecer do pluralismo político e da importância da atuação das Organizações Não Governamentais para a efetiva implementação e o exercício dos direitos assegurados na Constituição.

Estamos, assim, em um momento de mudança de práticas políticas, de aprendizado de novas formas de cooperação entre Adminis­tradores Públicos, membros do Legislativo e sociedade civil.