O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO E A REFORMA DA SEGURIDADE SOCIAL

Vicente Elisio de Oliveira Neto

              Promotor de Justiça Substituto

Sumário : 

1. Introdução; 

2.As alterações na Carta de 1988 que resultariam da aprovação integral do projeto de emenda apresentado pelo governo federal; 

2.1 Restrição ao salário-família; 2.2  

1.       INTRODUÇÃO

O tema desse estudo é a Reforma da Seguridade Social consoante o Projeto de Emenda Constitucional apresentado pelo Governo Federal. Seu objeto é investigar a repercussão das propostas que integram o referido projeto em face dos fundamentos e objetivos do Estado Social proclamado pelo constituinte de 1988, por ele denominado Estado Democrático de Direito.

Para isso, esclarecemos desde logo, não cuidaremos dos limites impostos ao poder constituinte derivado em razão do resguardo dos direitos adquiridos, questão sempre tratada pelos que analisam o tema.

Na persecução de nosso objetivo, dividimos o estudo em cinco partes, excluída esta introdução.

Inicialmente, procuramos apresentar de forma sistemática o conteúdo do projeto de emenda.

Em seguida, expomos os argumento favoráveis e contrários às alterações constitucionais.

Estado liberal (Estado de Direito), sua superação pelo Estado Social, Estado que se caracteriza pela declaração e garantia dos direitos sociais, por meio da prestação de serviços públicos e interferência na esfera das relações privadas.

Segue-se à investigação do ordenamento constitucional vigente destinada a evidenciar o caráter social do Estado Democrático de Direito, seus fundamentos e objetivos fundamentais, bem como inserir a Seguridade Social no quadro dos direitos sociais. Isto posto, apontamos as restrições aos objetivos do Estado Democrático em razão das propostas de reforma.

Por fim, expomos nossas conclusões.

2. AS ALTERAÇÕES NA CARTA DE 1988 QUE RESULTARIAM DA APROVAÇÃO INTEGRAL DO PROJETO DE EMENDA APRESENTADO PELO GOVERNO FEDERAL.

No item que se inicia, elencamos as mudanças constantes do Projeto de Emenda Constitucional referente à Reforma Previdenciária ou, melhor dizendo, reforma da Seguridade Social, tendo por base o texto publicado no Jornal Folha de São Paulo em 17 de março de 1995.

A ordem de apresentação das modificações é a mesma em que elas aparecem no texto da Emenda.

Por fim, esclarecemos que efetuamos breves comentários a respeito do sentido e/ou do alcance da alteração exposta somente nas hipóteses, por nós consideradas, imprescindíveis, tendo em vista que a discussão crítica da reforma será objeto dos capítulos subseqüentes.

2.1.- Restrição ao Salário-Família

Com a nova redação proposta, o inciso XII do artigo 7º, assim disporia:  “XII – Salário – família pago em razão do dependente do trabalhador de baixa renda”.

Atualmente, o salário – família é direito conferido a todos os trabalhadores urbanos e rurais, sem que para fazer jus a este direito se exija qualquer condição. Aprovada a inovação, faz-se mister que, além de trabalhador urbano ou rural, o cidadão perceba remuneração aviltante.

É público e notório que o valor pecuniário pago a título de salário – família é, na atualidade, inexpressivo, com o que se poderia argumentar que a restrição, ou mesmo extinção do benefício, não acarretaria repercussões de monta no plano social. Contudo, acreditamos que a mudança em tela é de relevante importância para evidenciar o caráter e os objetivos da proposta de reforma previdenciária, para quem a investiga globalmente, como veremos a breve trecho.

2.2- Competência Legislativa em Matéria Previdenciária

Com a alteração do prescrito no inciso XII do artigo 24, retira-se dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (artigo 30, inciso II), a competência de que dispõem para legislar concorrentemente sobre Previdência Social. O objetivo é impedir que tais pessoas jurídicas de Direito Público criem seus próprios institutos de previdência.

Além disso, com a inclusão de mais uma alínea (f), ao inciso II, parágrafo 1º, do artigo 61, a iniciativa de lei versando a respeito do custeio da Seguridade Social passaria a ser de competência privativa do Presidente da República.

2.3 – Proibição do Recebimento Simultâneo de Proventos da Aposentadoria com a Remuneração de Cargo, Emprego ou Função Pública

Ao artigo 37 seria acrescido o seguinte parágrafo, verbis:   “Artigo 7º - É vedada a percepção simultânea de rendimentos de aposentadoria com a remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvados os cargos mencionados no inciso XVI deste artigo.”

O inciso XVI trata da cumulação remunerada de cargos, que só poderá ocorrer nas hipóteses previstas em suas alíneas a, b e c, a saber:

a) a de dois cargos de professor;

b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;

c) a de dois cargos privativos de médico.

A respeito do tema dispõe ainda a proposta de emenda em seu artigo 16, verbis.  “Artigo 16 – o disposto no artigo 37, parágrafo 7 , em relação aos cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração, somente entrará em vigor dois anos após a promulgação desta Emenda”. (Grifamos)

2.4. – Proibição de Instituir, Manter ou Contribuir para o Custeio de Regime Previdenciário pelo Exercício de Mandato Eletivo

Há a previsão de acréscimo de um outro parágrafo ao artigo 37, em que ficaria estabelecido ser vedado à união, aos Estado, ao Distrito Federal e aos Municípios instituir ou manter Regime de Previdência pelo exercício de mandato eletivo, bem como contribuir direta ou indiretamente, a qualquer título, para o seu custeio.

A respeito, preceitua o artigo 13 da Emenda, verbis:  “Artigo 13.  A extinção dos regimes de previdência relativos ao exercício de mandato eletivo não prejudica os direitos à aposentadoria e pensão, nas condições previstas na legislação vigente à data da promulgação desta Emenda, daqueles que estejam em gozo do benefício ou que nessa data tenham implementado os requisitos para obtê-lo.

Parágrafo único  - Lei Complementar disciplinará a responsabilidade da União, Estados, Distrito Federal, dos Municípios e dos respectivos institutos referente à manutenção dos benefícios mencionados nesse artigo, devendo, igualmente, dispor sobre a situação dos que, tendo contribuído, não fizeram jus a qualquer benefício.”

2.5. – O Regime Previdenciário dos Servidores Públicos Civis

A Emenda inova a redação do artigo 40 e seus parágrafos, estabelecendo em síntese, o seguinte:

a) ao servidor das pessoas jurídicas, de Direito Público (Fundações, inclusive), é assegurado regime previdenciário próprio, na forma da lei complementar prevista no artigo 201, que observará os requisitos e critérios fixados para o Regime Geral de Previdência Social definirá regras de cálculo do valor do benefício d(artigo 40, caput);

b) o custeio do regime será feito mediante contribuições dos servidores públicos ativos e inativos, bem como dos pensionistas e do respectivo órgão estatal (parágrafo 1º);

c) lei ordinária estabelecerá a regra de reajuste dos benefícios para preservar o seu valor real (parágrafo 2º);

d) ressalvados os cargos previstos no artigo 37, inciso XVI, é vedada a percepção de mais de uma aposentadoria pelo regime próprio dos servidores, bem como percebê-la cumulativamente com aposentadoria do regime geral (parágrafo 3º);

e) via lei complementar poderão ser estabelecidos requisitos relativos a tempo mínimo de exercício no serviço público e no cargo ocupado pelo servidor, para fins de aposentadoria (parágrafo 4º);

f) os dispositivos supracitados aplicam-se aos membros do Poder Judiciário, do Ministério Público e do Tribunal de Contas da União (parágrafo 5º).

2.6 – Regime Previdenciário dos Servidores Públicos Militares.

Com relação aos integrantes das Forças Armadas e seus pensionistas, prescreve o texto inovado do parágrafo 9º do artigo 42, um regime previdenciário próprio, custeado por contribuições dos servidores ativos e inativos, pensionistas e da união, na forma da lei complementar prevista no artigo 201, que deverá refletir as peculiaridades da profissão militar, bem como definir limites de idade e regras de cálculo do valor do benefício.

No que diz respeito aos policiais e bombeiros militares suas aposentadorias obedecerão ao disposto no artigo 40, bem como aos preceitos da lei complementar prevista no artigo 201, que deverá refletir as peculiaridades destas profissões.

2.7 – Aposentadoria dos Ministros do Tribunal de Contas da União

A Emenda altera a redação do parágrafo 3º do artigo 73, suprimindo sua parte final, que garantia aposentadoria com as vantagens do cargo, desde que o Ministro o tivesse exercido efetivamente por mais de cinco anos.

Com a alteração, assim estabelecerá o referido parágrafo, in verbis:  “Parágrafo 3 – Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça.“

2.8. – Aposentadoria dos Magistrados e Membros do Ministério Público

Conforme já indicamos (2.5), propõe a Emenda a aplicação do Regime Previdenciário dos servidores públicos civis aos membros do Poder Judiciário, do Ministério Público e do Tribunal de Contas da união.

Aqui apontaremos apenas a supressão do inciso VI, do artigo 93, bem como da alteração do parágrafo 4º, do artigo 129, efetivada para adaptá-lo à supressão indicada.

O inciso VI do artigo 93 assegura aos Magistrados a aposentadoria com proventos integrais, compulsória por invalidez ou aos setenta anos de idade, ou facultativa aos trinta anos de serviço, após cinco anos de exercício efetivo na judicatura.

Como a Emenda estabelece a supressão do inciso acima e do parágrafo 4º do artigo 120 manda aplicá-lo aos membros do Ministério Público, faz-se necessário alterá-lo, retirando a remissão.

2.9 – Acordos e Execuções Trabalhistas

Ao artigo 114, que trata da Justiça do Trabalho, o Projeto de Emenda quer incluir um novo parágrafo, verbis:  “Parágrafo 3º – Nenhum pagamento decorrente de acordo ou de execução de sentença será efetuado sem o prévio recolhimento das contribuições sociais incidentes.”

2.10. – Requisição e Acesso, pela Fiscalização Previdenciária, a Informações Relativas ao Patrimônio e Operações Financeiras dos Contribuintes.

Altera a Emenda o texto do parágrafo 1º do artigo 145, que passaria a dispor:  “Parágrafo 1º – Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, sendo facultado à fiscalização tributária e previdenciária, nos termos da lei, a requisição e acesso a informações sobre o patrimônio, os rendimentos e as operações financeiras e bancárias dos contribuintes, ficando responsável civil, criminal e administrativamente pela garantia de sigilo  dos dados que obtiver e atendido o disposto no artigo 5º, XII”.

2.11 – Alterações nas Competências da União, Estados, Distrito Federal e Municípios Relativas à Instituição de Contribuições Sociais

Duas são as alterações na matéria:

a) propõe a Emenda excluir da competência da União a instituição das contribuições sindicais que, desta forma, não mais figurariam entre as contribuições parafiscais e, por conseguinte, perderiam os privilégios decorrentes deste status (artigo 149, caput);

b) com a nova redação do parágrafo único do artigo 149, levada a efeito para adequá-lo ao que passaria a dispor o inciso XII do artigo 24 (ver 2.2), os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não mais poderão instituir contribuições destinadas ao custeio de seus sistemas de previdência.

2.12 – Fim da Imunidade Tributária Específica Prevista no Artigo 153, Parágrafo 2º Inciso II.

Pretende a Emenda suprimir o preceito insculpido no inciso II, parágrafo 2º, do artigo 153. Trata-se de uma imunidade tributária específica do imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza (IR) em relação aos rendimentos provenientes de aposentadoria e pensão, pagos pelos institutos de Previdência Pública, a pessoa com idade superior a sessenta e cinco anos, cuja renda total seja constituída, exclusivamente, de rendimentos do trabalho.

2.13 – O Financiamento da Seguridade Social

Segundo o projeto, a seguridade terá seu financiamento garantido por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos das pessoas jurídicas políticas, bem como das seguintes contribuições (artigo 195):

a) do empregador, que poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas em razão da natureza da atividade incidentes sobre:  a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados;  a qualquer título;  à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício, a receita ou faturamento; o lucro;

b) do trabalhador e dos demais segurados da Previdência (inciso I, “a”, “b” e “c”, II, c/c parágrafo 1º).

Além destas contribuições, outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social poderão ser instituídas por lei complementar (artigo 3).

Será definida por Lei Federal os critérios de transferência de recursos para o Sistema Único de Saúde e Ações de Assistência Social da União para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, observada a respectiva contrapartida de recursos (parágrafo 6º).

Por fim, pretende a Emenda suprimir o privilégio atualmente previsto no parágrafo 7º do artigo 195, que isenta de contribuição à Seguridade Social as entidades beneficentes de assistência social.

2.14- O Direito à Saúde “Nos Termos da Lei”

A nova redação proposta ao artigo 196, insere em seu texto a expressão “nos termos da lei”, passando o dispositivo a preceituar:  “Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido, nos termos da lei, mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”.

2.15. – As Novas Regras do Regime Geral de Previdência Social

A disciplina do novo Regime Geral de Previdência Social que o projeto visa estabelecer altera prescrições do artigo 201 e parágrafos, e pode ser assim sintetizada:

a) a previdência social será organizada, sob a forma de regime geral, de caráter contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial (artigo 201, capuf);

b) serão especificados em lei complementar os segurados, as prestações, os prazos de carência e o valor máximo para os benefícios (parágrafo 1º);

c) é vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para concessão de aposentadoria e pensão aos beneficiários do RGPS, ressalvados os casos de trabalho exercido sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou à integridade física (parágrafo 3º);

d) lei ordinária definirá critérios que assegurem o reajustamento dos benefícios, de modo a preservar-lhes o valor real (parágrafo 4º);

e) nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao do salário mínimo (parágrafo 5º);

f) é vedada percepção de mais de uma aposentadoria a cargo do RGPS, assim como a acumulação de aposentadoria do RGPS com proventos de aposentadoria ou remuneração de cargo, emprego ou função pública (parágrafo 6º).

2.16. – A Previdência Complementar

Com relação ao Regime de Previdência Complementar pretende o projeto firmar o seguinte:

a) será organizado, conforme critérios estabelecidos em lei complementar, sendo facultativa a adesão do segurado vinculado ao RGPS (compulsório), com o fim de complementar as prestações deste regime (artigo 202, capuf);

b) a participação, a qualquer título, das pessoas integrantes da administração direta ou indireta, dos três níveis, no custeio dos respectivos planos de previdência complementar, não poderá exceder a participação dos segurados (parágrafo 1º);

c)  as entidades de previdência privada com fins lucrativos não gozarão de subvenção ou auxílio do Poder Público (parágrafo 2º).

2.17.- A Indeterminação do Valor Mínimo do Benefício Conferido aos Deficientes e Idosos

Com a modificação prevista na Emenda, o inciso V, do artigo 203, passaria a estabelecer, verbis:  “V – a garantia de auxílio mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso, desde que comprovem não possuir meios de prover à própria subsistência ou tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei”.

A alteração consiste na supressão de garantia de que tal benefício não seria inferior ao mínimo, consoante dispõe o texto em vigor.

2.18. – Aposentadorias Proporcional e Especial

Consoante prescreve o artigo 10 do projeto, “ficam extintas a aposentadoria proporcional por tempo de serviço, bem como a aposentadoria especial de Professor”.

2.19. – Regras de Transição

O projeto de Emenda estabelece uma série de disposições destinadas a disciplinar a fase de transição, ou seja, o tempo que decorrerá entre a promulgação das reformas e a elaboração da legislação complementar e ordinária necessárias, bem como procura determinar critérios que deverão ser observados para o enquadramento das relações jurídicas em curso.

Destas questões tratam particularmente os artigos 7º, 8º, 9º e 11 a 16. De tais preceitos não trataremos, tendo em vista que não interessam ao objeto de nosso estudo.

3 – A DEFESA DA REFORMA

Ao investigarmos os argumentos expendidos pelos defensores da reforma previdenciária constatamos inicialmente que, em regra, não buscam eles justificar as mudanças partindo de uma análise global, na qual se apontaria o sentido e o alcance, os objetivos fundamentais das alterações propostas. Ao contrário, o enfoque prioriza um ou alguns aspectos, uma ou outra proposta, exceção feita ao artigo da lavra do atual Ministro da Previdência Reinhold Stephanes, embora omisso quanto a alguns pontos[1].

Na exposição dos argumentos reformistas que iniciaremos, procuramos apresentá-los em ordem decrescente de generalidade, consoante nossa avaliação.

3.1 – Os Problemas do Sistema Previdenciário Decorrem do Ordenamento Constitucional em Vigor

Embora normalmente não explicitado pelos analistas, na base da maior parte dos raciocínios mudancistas, provavelmente na totalidade deles, encontra-se subentendida a idéia segundo a qual a disciplina constitucional da previdência social brasileira é a causa primeira dos inegáveis problemas que a afligem. Trata-se afinal, de um imperativo lógico sem o qual não se vislumbraria a necessidade de alterar a Carta Magna.

De modo implícito manifesta-se a idéia quando se afirma, verbi gratia, a falência do sistema previdenciário, o expressivo número de benefícios, os “privilégios” dos servidores públicos e magistrados.

Por outro lado, há quem não vacile em expor diretamente o argumento:  o constituinte de 88 instituiu um modelo previdenciário inaplicável em nossa realidade social’[2].

3.2. – Desproporção entre Benefícios e Custeio

A questão central para muitos é a enorme variedade de benefícios, aliada a escassez de fontes de custeio, formulação que também aparece nas observações dos que percebem a falência da previdência social.

Focalizando o assunto, doutrina Eduardo Gabriel Saad: “criaram-se benefícios sem qualquer preocupação com o respectivo custeio (...). Basta dizer que países do primeiro mundo (...) não possuem um elenco de benefícios tão extenso e variado como o nosso”.[3]

3.3 – A Falência do Sistema Previdenciário

Para uns, a previdência social faliu; para outros tantos, o sistema encontra-se às vésperas do colapso. De uma forma ou de outra, é inadiável a reforma salvadora.

Nesse ponto surgem dados estatísticos e valores numéricos dotados de baixa credibilidade, quer pela falta de transparência e controle social dos recursos públicos em nosso país, quer pela contestação baseada em outros dados e valores apresentados por vozes contrárias ao diagnóstico da quebra do sistema.

Argumenta Stephanes que no período 1980-94, o número de benefícios rurais triplicou e, de maneira geral, o crescimento excessivo de benefícios sem a efetiva contribuição fez com a previdência não disponha de recursos em caixa para melhor remunerar os segurados[4].

A situação é grave, a solução urgente e as propostas do governo apontam no rumo certo, argumenta Nelson Jobim, verbis: “as alterações propugnadas no âmbito da seguridade social buscam atingir o difícil equilíbrio entre a urgência de se redefinir os planos de custeio e benefício, para prevenir o cada vez mais previsível colapso do sistema previdenciário, tanto do setor público quanto do privado, e a necessidade de se dar aos cidadãos o máximo de visibilidade quanto ao seu futuro, evitando cortes drásticos e abruptos nas relações anteriormente estabelecidas entre cada indivíduo e o seu regime previdenciário”[5].

3.4. – Aposentadoria por Tempo de Serviço

Um dos principais alvos das críticas reformistas é a aposentadoria por tempo de serviço, particularmente sua modalidade proporcional.

Argumenta-se que os seus beneficiários são das classes mais favorecidas, somente existe no Brasil e em uns poucos países árabes, e, ainda, que os aposentados por tempo de serviço passam a usufruir dos proventos da inatividade em plena forma física do que decorrem dois problemas:  o longo tempo de gozo de benefício e seu status de não contribuinte, problema este que a reforma busca resolver ao estabelecer que os inativos irão contribuir.

Alega Stephanes que “as pessoas estão se aposentando cedo demais, 64,5% com menos de 54 anos e vivendo em média 18/20 anos com a aposentadoria”[6].

3.5 – Os Benefícios dos Servidores Públicos

Enquanto os segurados do Regime Geral de Previdência Social percebem benefícios de pequeno valor e que não podem ultrapassar o teto previsto em lei, Magistrados, membros do Ministério Público e servidores públicos em geral gozam de “privilégios” em razão de perceberem na inatividade proventos até 20% mais elevados que a remuneração dos ativos, dentre outros.

Tal situação, nas esferas nacional, estadual e municipal, deve ser alterada de imediato, sob pena de comprometer ou inviabilizar as atividades públicas, afirmam os defensores da reforma. “Na União, os pagamentos com os aposentados e pensionistas se aproximam aos dos trabalhadores ativos. Há Estados e Municípios em que a folha dos inativos supera a dos ativos”[7].

3.6. – A Previdência Complementar

O Sistema de Previdência complementar, que vem funcionando bem em todo o mundo, pregam os reformadores, é a solução para assegurar a sobrevivência digna dos inativos.

Estabelecido um teto a ser observado em todos os regimes de previdência pública (geral, dos servidores civis, dos militares), será facultado aos segurados complementar seus benefícios através da filiação voluntária ao novo sistema.

Além disso, argumenta-se que a previdência complementar será decisiva para o incremento da poupança nacional, instrumento decisivo para o desenvolvimento pátrio[8].

3.7. – Fim da Isenção às Entidades Filantrópicas

Por fim, a seriedade do projeto de reforma é justificado com o fim da isenção, atualmente existente, usufruída pelas entidades assistenciais, estabelecido na Emenda e muito lembrado pelos meios de comunicação, em face dos escândalos em que tais entidades já figuraram no passado recente.

Ademais, justifica-se a medida afirmando que a isenção em exame prejudica o princípio contributivo do sistema[9].

4 – AS OPINIÕES CONTRÁRIAS

Os opositores da reforma envidam seus maiores esforços para demolir o argumento central dos reformistas, consistente na identificação do ordenamento constitucional em vigor como a fonte dos problemas do sistema previdenciário brasileiro.

Para tanto, iniciam suas análises reconhecendo a existência de problemas e distorções na Previdência Social. No entanto, para eles a solução das dificuldades não decorrerá de alterações no plano constitucional, posto que lá não se encontram suas causas, de ordem administrativa e política, essencialmente.

Por outro lado, buscam reafirmar a imprescindibilidade da atuação estatal no campo de seguridade social, contrapondo-se, por conseguinte, aos ideais privatizantes prestigiados pelos defensores da reforma.

Por fim, articulado a tais pressupostos, formulam duras críticas e aspectos específicos. Do projeto de emenda, como veremos a seguir.

4.1 – Os Reais Problemas do Sistema

As dificuldades enfrentadas pela Previdência Social, esclarecem os analistas anti reforma, relacionam-se a questões que podem ser solucionadas sem que se faça mister emenda a Carta Magna, quais sejam.

a) desvio de recursos – as receitas da previdência foram empregadas, v.g., na construção de Brasília, volta redonda e Itaipu[10];

b) falhas na organização administrativa;

c) sonegação e apropriação indébita das contribuições previdenciárias, possibilitadas pela fragilidade e deficiência na fiscalização;

d) má-gestão dos recursos financeiros;

e) favoritismo e fraude na concessão de benefícios.

Após analisar tais questões, por ele denominadas pontos de estrangulamento do sistema, o Professor Dalmo Dallari[11] conclui pela desnecessidade e ineficácia da reforma proposta tendo em vista que tais vícios “devem ser urgentemente combatidos com objetividade, coragem e o Código Penal nas mãos, sem a fantasia da modernidade e a falácia da necessidade de remover obstáculos constitucionais”.

4.2 – A Importância da Atuação Estatal no Campo Revidenciário

Em verdade, com a reforma previdenciária, o que se busca é estabelecer as bases para a privatização da previdência, concluem os críticos.

Assim sendo, procura-se afirmar a importância da atuação estatal no campo previdenciário, argumentando-se com a insegurança das relações econômicas no mundo atual.

Nesse sentido, ensina o festejado Wladimir Novaes  Martinez que “a instabilidade econômico-financeira própria da artualidade não aponta investimentos como seguros a longo prazo. Inexiste garantia do retorno de aplicações fora de instituições, estáveis, como o Estado, e, mesmo com este, o risco é previsível. Poupar por 40 anos, mediante regimes financeiros como capitalização, é aventura arriscada, diante de percalços naturais à rentabilidade de qualquer sistema produtivo ou social”.[12]

Tendo em vista as experiências ocorridas em outros países, particularmente no Chile, percebe-se que a privatização dos sistemas previdenciários não é total, no sentido de incorporar todos os segurados do regime público anterior. Normalmente, os benefícios do contingente mais pobre da população são assumidos pelo Estado.[13]

4.3- Aposentadoria por Tempo de Serviço

Como já noticiamos, um dos benefícios mais atacados pelos defensores da reforma é o da aposentadoria por tempo de serviço. Em sua defesa são apresentados dois argumentos, a saber:

a) sua pequena repercussão financeira: as aposentadorias por tempo de serviço somadas as especiais não chegam a representar 8% das despesas do INSS com o pagamento dos benefícios[14];

b) a aposentadoria por tempo de serviço deve ser vista como um fator de atenuação da questão do desemprego, na medida em que contribui para a abertura de vagas no mercado de trabalho[15].

Ainda com relação à aposentadoria por tempo de serviço, há quem indague por qual razão o benefício vem sendo objeto de tantas críticas[16]. Acreditamos ser plausível afirmar que o interesse em suprimir o benefício visa tornar mais vantajoso o sistema previdenciário privado, que os promotores da reforma tentam instituir. Isto porque, extinta tal modalidade de aposentadoria, os segurados seriam obrigados a contribuir por um período mais longo.

4.4 – A Previdência Complementar

Com relação a previdência complementar prevista no projeto de Emenda, apresentada como solução apta a assegurar benefícios equivalentes à remuneração a que faziam jus os segurados no período ativo, bem como fator de incremento da poupança nacional, seus críticos formulam argumentos de peso.

Ampara-se a defesa do regime complementar em sua adoção em diversos países. A fragilidade do argumento é demonstrada por Celso Barroso Leite, que pontifica, ao traçar um panorama da situação dos sistemas previdenciários estrangeiros: “A previdência complementar também enfrenta dificuldades. Nos Estados Unidos, por exemplo, onde ela é garantida pelo Estado até certo limite, o Presidente Clinton está preparando projeto de reforço dessa garantia. Ou seja, enquanto nós aqui estamos discutindo essa bobagem de privatização da Previdência Social, como se isso fosse possível, os Estados Unidos estão estatizando a previdência complementar, os fundos de pensão”[17].

Além disso, significativa parcela da população brasileira estaria excluída do regime complementar por não dispor de recursos a aplicar neste sistema de poupança. Investigando o problema concluiu Milton Vasques: “No sistema de capitalização não há espaço para solidariedade e Justiça Distributiva. Dele estão excluídos os cidadãos cujos rendimentos situam-se na linha de pobreza ou abaixo dela, onde a luta pela sobrevivência se trava no presente, impedindo-os, racional e materialmente, de pensar em poupança para sobrevivência futura. Esses são os maiores clientes da previdência social: os que menos podem contribuir para financiá-la”[18].

5 – O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO E A SEGURIDADE SOCIAL

5.1. – O Estado Social

Transformação social, política e cultural, decorrente de profundas alterações no campo econômico, e de grande repercussão no mundo jurídico, de capital importância para a compreensão da história das sociedades ocidentais, deu-se em fins do século XVIII e tem por fato histórico emblemático e decisivo a Revolução Francesa de 1789: Cuida-se do fim das monarquias absolutistas, cujo poder tinha por fundamento a vontade divina, com a ascensão da burguesia ao comando do Estado, com a justificativa da fonte popular do Poder Político.

Em substituição ao antigo regime (Estado Absolutista, Despótico), instaura-se o Estado de Direito. A caracterização das estruturas e relações do poder estatal sob a forma do Estado de Direito, consoante a melhor doutrina[19], é efetuada com a indicação dos seguintes traços:  a submissão da atividade estatal ao império da lei (Princípio da Legalidade); a adoção da técnica de divisão dos poderes do Estado proposta por Mostesquieu; e, a declaração e garantia dos direitos individuais.

Interessa, para os fins do nosso estudo, ressaltar que dentre os direitos individuais fundamentais reconhecidos no Estado de Direito encontram-se a liberdade e a igualdade. Com relação a liberdade, sua afirmação categórica encontra lugar no âmbito das relações econômicas: os cidadãos são livres para estipularem entre si as condições e bases das relações de trabalho, produção, distribuição e consumo de bens, sem qualquer interferência do Estado, que não deve imiscuir-se na seara das relações privadas. A liberdade é, dessa forma, a liberdade de produzir, de trabalhar, de consumir, em síntese:  a liberdade afirmada no Estado de Direito é a liberdade econômica.

A igualdade, por sua vez, é a igualdade formal, jurídica. Todos são iguais e livres, podendo assim os cidadãos atuarem na sociedade civil, esfera das relações privadas, em condições de igualdade, sem que o Estado possa, ao legislar, criar distinções entre os indivíduos, vez que é da essência da lei a generalidade. A respeito, doutrina José Afonso da Silva: “a igualdade no Estado de Direito, na concepção clássica, se funda num elemento puramente formal e abstrato, qual seja a generalidade das leis. Não tem base material que se realize na vida concreta”.[20]

Tais concepções de liberdade e igualdade têm por fundamento a doutrina do liberalismo, político e econômico. O Estado preconizado pelos liberais é o Estado que deve pautar sua atuação pela neutralidade na seara econômica. Visto que os cidadãos são livres e iguais, e que tais direitos devem ser reconhecidos e assegurados pelo Estado, tem-se por conseqüência que não pode ele interferir nas relações intersubjetivas próprias da sociedade civil, ou seja, na órbita das relações privadas.

As proposições do Estado de Direito Liberal serão superadas a partir do início do século XX com a doutrina do Estado Social.

Dentre os fatores apontados como ensejadores do abandono da concepção liberal de Estado destacam-se as lutas dos trabalhadores, particularmente no continente europeu, que exigiam a interferência do Estado na esfera econômica, via legislação disciplinadora das relações de trabalho, bem como a prestação de serviços públicos na área da saúde, educação, habitação, assistência social, etc., e, ainda, a crítica formulada pelo pensamento socialista às relações de produção e apropriação do resultado do trabalho humano típicas do regime capitalista.

No Direito Constitucional comparado, são indicadas as Constituições do México (1917), de Weimar (1926) e a Carta de Bonn (1949), as duas últimas da Alemanha, como as primeiras a elencar uma nova modalidade de direitos, os direitos sociais, em um capítulo relativo à ordem econômica e social.

A doutrina do Estado Social não é pacífica. Questiona-se desde a propriedade da expressão “Estado Social”ou “Estado Social de direito”, até o caráter e os verdadeiros objetivos e ideologia a que serve a teoria do Estado Social. Para uns, trata-se de uma formulação revolucionária cuja aplicação resultaria em alteração do status quo, com a supressão do sistema capitalista e consequente instituição do regime socialista;  para outros, não passaria de um paliativo destinado a amenizar as condições sociais do sistema vigente; outros ainda entendem ser fórmula apta a, mantido no sistema econômico, tornar concretos os direitos de igualdade liberdade. De nossa parte, preferimos o último entendimento.

Segundo Elías Diaz, na expressão Estado Social de Direito “o qualitativo social refere à correção do individualismo clássico liberal para afirmação dos chamados direitos sociais e realização de objetivos de justiça social”.[21]

A atuação do Poder Público no Estado Social visa a realização da igualdade material entre os cidadãos. Nesse sentido ensina o Mestre Paulo Bonavides que “o centro medular do Estado Social e de todos os direitos de sua ordem jurídica é indubitavelmente o princípio da igualdade".[22]     

Visto que historicamente a teoria do Estado Social ocupou o espaço aberto com a superação do Estado Liberal de Direito, poderia-se indagar de sua atualidade no momento em que ganha força a retomada dos postulados liberais com a corrente denominada neoliberalismo. A respeito, não vacila Paulo Bonavides: “O Estado Social é hoje a única alternativa flexível que a democracia ocidental, a nosso ver, ainda possui”. [23]

Sinteticamente, podemos caracterizar o Estado Social apontando os seguintes traços:

a) assim como no Estado de Direito, a atuação estatal encontra-se submetida ao princípio da legalidade, o poder é exercido por órgãos com atribuições típicas (divisão funcional do poder), e aos cidadãos são assegurados direitos individuais fundamentais;

b) por outro lado, ao contrário do Estado liberal, o Estado Social interfere na atividade econômica, disciplinando-a via legislação, ou atuando diretamente em face de interesse público relevante ou em razão de imperativos da segurança nacional (intervencionismo estatal);

c) a igualdade e a liberdade assumem caráter de direitos materiais, que devem ser concretizados no plano social;

d) assume o Estado Social a responsabilidade de assegurar os direitos sociais de modo a realizar o bem estar social.