|
Programa Nacional
de Direitos Humanos:
Avaliação do Primeiro ano e perspectivas
PINHEIRO, PAULO SÉRGIO
MESQUITA NETO, PAULO DE
97ST0511
Em 17 de abril de 1996, dezenove
trabalhadores rurais sem terra foram assassinados numa operação
realizada pela Polícia Militar em Eldorado dos Carajás, no
Pará. Este massacre parecia um mau presságio para os planos do
Governo Fernando Henrique Cardoso de reformar o estado e
democratizar a sociedade, consolidar o estado de direito e ampliar
as garantias dos direitos de cidadania e humanos no Brasil.Em 13
de maio de 1996, entretanto, em meio ao trauma causado pelo
massacre em Eldorado dos Carajás, o Governo Fernando Henrique
Cardoso lançou o Programa Nacional de Direitos Humanos(1) Foi o
primeiro programa para proteção e promoção de direitos humanos
da América Latina, e o terceiro no mundo.(2) Teve o mérito de
ter sido um programa formulado a partir de uma ampla discussão
pública, conduzida pela Coordenadoria do Programa Nacional de
Direitos Humanos, dirigida por José Gregori, chefe de gabinete do
ministro da Justiça, Nélson Jobim, responsável pela
preparação do Programa, e não um resultado de decisões tomadas
em gabinetes fechados.
Na elaboração do Programa, entre outubro de 1995 e maio de 1996,
o governo federal recebeu contribuições de organizações não
governamentais (ongs), Universidades e centros de pesquisa,
recolhidas pela Universidade de São Paulo, através do Núcleo de
Estudos da Violência, tendo ainda sido realizados seis
seminários regionais para discussão do pré-projeto do Programa,
em São Paulo, Rio de Janeiro, Recife, Belém, Porto Alegre e
Natal, com a participação de 210 entidades. A proposta do
Programa recebeu por parte das organizações da sociedade civil
uma entusiástica acolhida, consagrando uma perspectiva
autenticamente supra-partidária à discussão do Programa. Ficou
desde o primeiro instante claro que não se tratava de um
"contrato de confiança" entre Estado e ongs, mas de um
desenho de uma parceria em que a autonomia da sociedade civil é
condição necessária. O pré-projeto do Programa foi debatido
também na Primeira Conferência Nacional de Direitos Humanos
realizada em Brasília.(3) Dentro do sentido, claramente definido
pelos organizadores da Conferência, de que não se tratava de
instância deliberativa, mas de crítica e cooperação, os grupos
temáticos e a plenária deram colaboração notável ao conteúdo
do Programa.
Qual é o impacto e o significado
do Programa Nacional de Direitos Humanos? Que diferença faz a
existência do Programa no Brasil? O Programa é um ponto de
partida para a reforma do estado e democratização da sociedade
brasileira, e para a construção de uma alternativa ao estado
mínimo neo-liberal?
Este texto discute e responde estas questões. Antecipando a
conclusão, o texto sugere que os resultados do impacto do
Programa ainda são incertos e vão depender muito da forma pela
qual o estado, a sociedade política e a sociedade civil se
comprometam com o programa e participem da sua implementação.
Mas é incontestável que o Programa já contribuiu para a
realização de mudanças importantes no estado e na sociedade (e
no relacionamento entre eles) - e contém princípios e propostas
de ação que podem servir de base para a construção de
alternativas a um estado mínimo neo-liberal no Brasil.
O texto é dividido em três
partes. Na primeira parte será feita uma avaliação das
mudanças causadas pelo Programa na política brasileira. Na
segunda parte fazemos uma análise da implementação das
propostas contidas no programa entre maio de 1996 e maio de 1997.
Na terceira parte, examinamos alguns problemas na implementação
do programa e as perspectivas para o futuro.
Uma nova concepção de direitos
humanos
A opinião pública no Brasil não ficou insensível ao
lançamento do Programa. Num curto espaço de tempo, o programa
atingiu um dos seus objetivos e passou a ser "um marco
referencial para as ações de governamentais e para a
construção, por toda a sociedade, da convivência sem violência
que a democracia exige". A sociedade cobrou do governo
federal a implementação das propostas de ação contidas no
programa. O governo federal passou a cobrar dos governos estaduais
e municipais, do Congresso Nacional, do Judiciário e da sociedade
a sua participação na implementação do programa. Em abril de
1997, o governo federal criou a Secretaria Nacional de Direitos
Humanos no Ministério da Justiça para coordenar e monitorar a
execução do programa. Organizações estrangeiras,
governamentais e não governamentais, participaram da discussão e
elaboração do programa. Depois do lançamento, estas
organizações passaram a acompanhar a execução do Programa e
algumas foram chamadas a colaborar para a sua implementação. No
dia 13 de maio de 1997, no primeiro aniversário do Programa, o
Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, anunciou que
iria determinar que todas as instâncias do governo federal
fornecessem informações sobre a excução das metas do Programa
e que submetessem à Presidência propostas para a implementação
do Programa.
Nos dias 23-24 de maio de 1996, dez
dias após o lançamento do Programa, os secretários estaduais da
Justiça, Cidadania e Administração Penitenciária se reuniram
no Segundo Forum Nacional de Secretários de Justiça, em Recife,
e aprovaram declaração de apoio ao programa e favorável à
elaboração de programas estaduais de direitos humanos. Na
maioria dos estados, os governos pouco fizeram para implementar o
Programa. Mas São Paulo já está elaborando um Programa Estadual
de Direitos Humanos e Minas Gerais já demonstrou interesse na
elaboração de um programa semelhante.
Nos dias 12 e 13 de maio, um ano
depois do lançamento do programa, a Segunda Conferência Nacional
de Direitos Humanos se reuniu em Brasília com mais de
quatrocentos participantes, sem que nenhum recurso público
financiasse a viagem ou estada desses representantes de
organizações da sociedade civil na capital federal para fazer
uma avaliação do Programa Nacional de Direitos Humanos. Essa
Conferência foi precedida de reuniões estaduais de avaliação
do programa promovidas em nove estados e no Distrito Federal,
organizadas por conselhos estaduais de defesa dos direitos da
pessoa humana, comissões de direitos humanos das assembléias
legislativas e organizações de direitos humanos.(4) Ficou
patente nos relatórios, tanto das plenárias, como dos grupos de
trabalho na Conferência, o alto grau de profissionalismo,
sofisticação e objetividade das discussões, tomando por base as
conclusões da Primeira Conferência e a avaliação da
implementação do Programa.
Apesar dessa larga legitimação do
Programa junto às organizações da sociedade civil,
especialmente o que habitualmente se considera a "comunidade
dos direitos humanos", parte da comunidade política e da
comunidade universitária ainda têm dificuldades para entender o
significado do Programa. O programa é mais do que o conjunto de
228 propostas de ação governamental para proteger e promover os
direitos humanos no Brasil: é um quadro de referência para a
concretização das garantias do estado de direito e para a ação
em parceria do Estado e da sociedade civil. É a afirmação de
uma nova concepção de direitos humanos, como um conjunto de
direitos, universais e indissociáveis, que não apenas estão
definidos em constituições e leis nacionais mas também
correspondem a obrigações assumidas em tratados internacionais
ratificados pelo Congresso Nacional. Os direitos humanos, segundo
esta concepção, são direitos definidos em tratados
internacionais que os estados estão obrigados a garantir não
apenas nas suas relações com outros estados mas nas relações
com a sociedade e com os indivíduos e coletividades dentro do seu
próprio território.(5)
A afirmação desta nova
concepção de direitos humanos, bastante clara no texto
introdutório e em muitas das propostas de ação contidas no
Programa, tem profundas implicações práticas na estrutura do
sistema político e na dinâmica do processo político no Brasil.
Por um lado, ela transforma indivíduos e coletividades em
beneficiários das garantias e da proteção do direito
internacional dos direitos humanos. Por outro lado, dá a
indivíduos e coletividades que têm seus direitos violados ou
não garantidos pelo Estado, acesso a mecanismos internacionais
para proteção destes direitos - como por exemplo a Comissão de
Direitos Humanos, o Comitê contra a Tortura, o Comitê para a
Eliminação da Discriminação Racial, da ONU, ou a Comissão
Interamericana de Direitos Humanos, no âmbito da Organização
dos Estados Americanos.
Consolidação democrática e
violações de direitos humanos
O Programa foi elaborado e lançado em meio a um crescente
desrespeito dos direitos humanos de vários grupos sociais, em
especial dos grupos mais vulneráveis e da população pobre e
marginalizada. Este processo foi agravado nos anos 1960 e 1970
pelos governos autoritários; nas décadas seguintes, as
políticas de estabilização da economia, aumentando o papel do
mercado e debilitando o papel do Estado no atendimento das
necessidades da maioria pobre da população, aprofundaram a
desigualdade econômica e social e no acesso aos serviços de
segurança e justiça em todo o país.
O aumento dramático da
criminalidade e da violência fatal nos anos oitenta e noventa é
apenas um dos sintomas, entre os mais visíveis, deste processo
que, paradoxalmente, aconteceu em paralelo ao ao processo de
transição do autoritarismo para a democracia e de consolidação
democrática. No estado de São Paulo, a taxa de mortalidade por
homicídio e lesões provocadas por outras pessoas passou de 13,80
por 100 mil habitantes em 1980 para 29,33 por 100 mil habitantes
em 1994, o que representa um aumento de 112,54% em 15 anos. Na
cidade de São Paulo, esta taxa passou de 17,46 em 1980 para 45,85
em 1994, o que representa um aumento de 162,60% em 15 anos. No
estado de São Paulo, em todos os anos desde 1983 até 1994, com
exceção de 1986, a taxa de mortalidade por homicídio e lesões
provocadas por outras pessoas superou a taxa de mortalidade por
acidente de trânsito, que era de 23,30 por 100 mil habitantes em
1980 e caiu para 21,72 por 100 mil habitantes em 1994.(6)
Nos anos sessenta e setenta, a
violência arbitrária do Estado e o desrespeito às garantias
fundamentais fez com que indíviduos e grupos se voltassem contra
o regime autoritário em nome da defesa dos direitos humanos. As
primeiras comissões de direitos humanos foram fundadas a partir
dos anos 1970 e chamaram a atenção para a tortura e assassinatos
de dissidentes e presos políticos, fazendo revelar as condições
gritantes das prisões brasileiras. Nos anos oitenta e noventa,
entretanto, o aumento da criminalidade e da insegurança, agora
sob um regime democrático, levou indivíduos e coletividades a se
voltarem contra a defesa dos direitos humanos, sob o pretexto que
esses serviam mais aos criminosos e delinquentes do que as
vítimas. Para essa reviravolta certamente contribuiu o fato de
que, depois da transição política, a defesa dos direitos
humanos abrangia a esmagadora maioria pobre, miserável,
não-branca , da população. Por outro lado, todos aqueles
setores identificados com a ideologia autoritária, perdida a
hegemonia do poder, encontraram na denúncia da comunidade dos
direitos humanos um pretexto para, em nome da luta contra o crime
e contra a insegurança, denegrirem a comunidade dos que defendiam
os direitos humanos. A mídia eletrônica, especialmente os
programas radiofônicos de apologia da violência , as campanhas
eleitorais e a emergência de movimentos religiosos
fundamentalistas, em concorrência com a igreja católica, tiveram
um papel crucial para a percepção dos direitos humanos como
danosa àqueles que justamente visava proteger.
Nesse mesmo período, o medo do
crime e o sentimento de insegurança, que nas comunidades
populares estimulou o recurso aos grupos de extermínio
-sucessores dos esquadrões da morte do regime autoritário- fez
com que as coletividades com mais recursos se armassem e
contratassem serviços privados de segurança, legais ou ilegais.
Segundo dados da Federação dos Vigilantes de São Paulo e do
Sindicato das Empresas de Segurança Privada e Cursos de
Segurança de São Paulo, o número de seguranças particulares no
estado cresceu de 80 mil em 1993 para 135 mil em 1996, o que
representa um aumento de 68,7% em quatro anos, trabalhando em 286
empresas regularizadas. Conforme estimativa das mesmas entidades,
o estado de São Paulo teria ainda aproximadamente 100 mil
vigilantes clandestinos, não registrados e legalizados pela
Polícia Federal, o que daria um número de 235 mil pessoas
trabalhando na área da segurança privada.(7) Não é preciso
dizer que esta reação, previsível diante da falta de
eficiência e legitimidade dos serviços públicos de segurança e
justiça, mesmo depois da transição para a democracia, acelerou
o aumento da violência.
A definição de uma política de
direitos humanos
Em meados dos anos noventa, já estava claro que o desenvolvimento
econômico e social e a transição para democracia, ainda que
necessários, não eram suficientes para conter o aumento da
criminalidade e da violência no Brasil. Ficava patente que este
aumento constituía um grande obstáculo e uma ameaça aos
processos de desenvolvimento e de consolidação da democracia. A
questão era saber se esta tendência de banalização da
criminalidade, da violência e da morte poderia ser controlada e
revertida ou se ela acabaria por consumir os recursos humanos da
sociedade brasileira ao ponto de inviabilizar os processos de
desenvolvimento e de consolidação da democracia no país.(8)
Na esteira, como generosamente
reconheceu o Ministro Nelson Jobim mais tarde no lançamento do
Programa Nacional de Direitos Humanos, dos trabalhos precursores
do Senador Severo Gomes na elaboração da "carta de
direitos" do artigo 5º da Constituição de 1988, e das
iniciativas do ex-Ministro da Justiça, Maurício Corrêa, no
governo do Presidente Itamar Franco, propondo projetos de lei
contra a violência, resultantes de vasto diálogo com a sociedade
civil, o governo Fernando Henrique Cardoso decidiu integrar como
política de governo a promoção e realização dos direitos
humanos. Com objetivo de limitar, controlar e reverter as graves
violações de direitos humanos, e implementando uma
recomendação da Conferência Mundial de Direitos Humanos
realizada em Viena em 1993, em que o Brasil teve um papel muito
ativo, pois foi o embaixador Gilberto Sabóia que coordenou o
comitê de redação da Declaração de Viena, o presidente
decidiu assumir, em 7 de setembro de 1995, a tarefa de elaborar um
plano de ação para direitos humanos: "Chegou a hora de nós
mostrarmos, na prática, num plano nacional, como é que nós
vamos lutar para acabar com a impunidade, como é que nós vamos
lutar para realmente fazer com que os direitos humanos sejam
respeitados".
Ao assumir esse compormisso, o
governo brasileiro expressamente reconheceu a obrigação do
estado de proteger e promover os direitos humanos e os princípios
da universalidade e da indivisibilidade dos direitos humanos. No
texto introdutório, diz o programa: "Os direitos humanos
não são porém, apenas um conjunto de princípios morais que
devem informar a organização da sociedade e a criação do
direito. Enumerados em diversos tratados internacionais e
constituições, asseguram direitos a indivíduos e coletividades
e estabelecem obrigações jurídicas concretas aos Estados.
Compõem-se de uma série de normas jurídicas claras e precisas,
voltadas e proteger os interesses mais fundamentais da pessoa
humana. São normas cogentes ou programáticas, que obrigam os
Estados nos planos interno e externo".
O Programa reflete e fortalece uma
mudança na concepção de direitos humanos, já partilhada
anteriormente por organizações de direitos humanos, mas pela
primeira vez adotada e defendida pelo governo brasileiro na
história republicana, segundo a qual os direitos humanos são
não apenas os direitos civis e políticos mas também os direitos
econômicos, sociais e culturais, não apenas os direitos
individuais mas também os direitos coletivos. Os direitos humanos
deixam de ser limitados aos direitos definidos em constituições
e leis nacionais e, portanto, aos direitos de uma minoria ou de
uma maioria com poder para participar da elaboração de
constituições e leis nacionais. Passam a abranger também os
direitos definidos em tratados internacionais e, portanto, os
direitos de minorias ou maiorias sem poder para participar da
elaboração de constituições e leis nacionais.
No caso específico do Brasil, a
afirmação desta nova concepção fez com que o Estado brasileiro
e os estados da federação passassem a estar obrigados a proteger
não apenas os direitos humanos definidos nas constituições
nacional e estaduais: os direitos humanos que, definidos em
tratados internacionais, foram reconhecidos como válidos para
aplicação interna pela Constituição de 1988.
Além disso, a nova concepção de direitos humanos implica que os
estados na comunidade internacional passem a ter o direito de agir
para proteger os direitos humanos em outros paises e reconheçam o
direito de outros Estados de defenderem a realização dos
direitos humanos dentro do seu próprio território. Reconheceu o
direito de indivíduos, coletividades e ongs no Brasil procurarem
o apoio de outros Estados e de organizações internacionais para
a proteção e promoção de direitos humanos no Brasil.
Efeitos sobre o sistema político
brasileiro
A questão é saber se e como esta nova concepção dos direitos
humanos, refletida e fortalecida pelo Programa, afetou o sistema
político no Brasil. O desafio é saber se e como essa nova
concepção pode contribuir para diminuir a criminalidade e a
violência e para aumentar o grau de respeito aos direitos humanos
no país.
Ainda que não seja ainda possível
medir o grau de aumento do respeito aos direitos humanos no
Brasil, podemos afirmar que há desde o lançamento do Programa
uma diminuição da tolerância em relação à impunidade e à
violações de direitos humanos.
Graves violações de direitos
humanos continuam a ocorrer, frequentemente e em todo território
nacional, muitas vezes com o apoio ou tolerância de governos
estaduais. Antes do Programa , o assassinato de Chico Mendes, no
Acre; o assassinato por asfixia causada por policiais militares de
detento no 42° Distrito Policial e o massacre por policiais
militares de 111 presos na Casa de Detenção do Carandiru, em
São Paulo; as chacinas de crianças e adolescentes na
Candelária, de Vigário Geral, de Nova Brasília, no Rio de
Janeiro; o massacre de posseiros por policiais militares em
Corumbiara, Rondônia. Depois do Programa, o massacre de
trabalhadores sem- terra em Eldorado dos Carajás, Pará; as
torturas e assassinato por policiais militares na Favela Naval, em
São Paulo e torturas por policiais militares na Cidade de Deus,
no Rio de Janeiro, são os casos mais conhecidos de uma longa
lista de horrores. Basta abrir qualquer jornal para constatar a
frequência das execuções extra-judiciais, das chacinas, da
ação de justiceiros e grupos de extermínio, e a impunidade dos
responsáveis por estes crimes.(9)
Mas a diferença agora é que o
governo federal não dá sustentação (como aconteceu durante o
regime autoritário) ou se omite (como durante a democracia
populista) diante das violações de direitos humanos. Ao
contrário, o governo federal passou a exercer um papel ativo na
proteção e promoção dos direitos humanos, criando condições
menos favoráveis para a continuidade de práticas ilegais e
violentas de resolução de conflitos.(10) Desde o momento do
anúncio da intenção de elaborar um plano nacional de direitos
humanos em 7 de setembro de 1995, o governo federal, por vontade
política, passou a ter que prestar contas de suas ações e
omissões na área dos direitos humanos e se tornou mais sensível
às críticas, estímulos e sugestões das ongs brasileiras e
estrangeiras atuando na área dos direitos humanos.
Ao lançar o Programa Nacional de
Direitos Humanos, o governo federal apontou na direção da
reconstrução do Estado e da sociedade brasileira, procurando
deixar para trás o estado autoritário sem caminhar na direção
do estado mínimo neo-liberal ou da crise e desintegração do
Estado. O ponto de chegada deste processo ainda não está claro,
mas alguns passos importantes já foram dados.
A implementação do Programa
Nacional de Direitos Humanos
O Programa, ainda que reconheça a indivisibilidade dos direitos
humanos, e a importância dos direitos econômicos, sociais e
culturais, ressalta a garantia dos direitos civis, particularmente
dos direitos à vida, à integridade física e à justiça. Da
mesma forma que no direito internacional dos direitos humanos
existe um Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos e
outro Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e
Culturais , o governo brasileiro, ao situar a responsabilidade
pelo Programa no Ministério da Justiça, sinaliza a necessidade
de ressaltar a realização dos direitos civis. Essa
particularidade é justificada no próprio programa: "Para
que a população, porém, possa assumir que os direitos humanos
são direitos de todos, e as entidades da sociedade civil possam
lutar por estes direitos e organizar-se para atuar em parceria com
o Estado, é fundamental que os seus direitos civis elementares
sejam garantidos e, especialmente, que a Justiça seja uma
instituição garantidora e acessível para qualquer um".
Mesmo dando ênfase aos direitos civis, o Programa contempla
inúmeros direitos econômicos e sociais, ao tratar , por exemplo
, dos direitos das crianças, dos negros, das mulheres, deixando
claro não haver uma compartimentação entre os diversos
conjuntos de direitos. Em suma , o Programa exprime plena
consciência de que para que a violência seja plenamente debelada
, a "violência estrutural" da pobreza, da fome , do
desemprego sejam enfrentadas, mas em termos da ação
governamental imediata, motivada por razões de emergência diante
de situações claramente epidêmicas - no caso dos homicídios
por exemplo - que devem ser enfrentadas na construção do estado
de direito, os direitos civis ganham momentâneamente aparente
proeminência .
Talvez um exemplo marcante do
acerto desta definição de prioridades,e dos avanços alcançados
na proteção dos direitos civis da população durante o primeiro
ano de implementação do programa, tenha sido a marcha do
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra à Brasília e a
audiência dos seus representantes com o Presidente Fernando
Henrique Cardoso no dia 17 de abril de 1997. Em 1996, menos de um
mês antes lançamento do programa, trabalhadores sem terra foram
reprimidos e mortos pela polícia militar do Pará quando
marchavam por uma estrada em direção a Belém para tentar
conseguir uma audiência com o governador do estado. Em 1997,
quase um ano depois do lançamento do programa, os trabalhadores
sem terra marcharam por várias estradas em vários estados em
direção a Brasília e foram recebidos em audiência pública
pelo Presidente da República.(11)
Este avanço, entretanto, não
eliminou as dificuldades encontradas para aumentar o grau de
respeito aos direitos humanos na sociedade brasileira. As
violações de direitos humanos continuam, não apenas da parte
dos agentes do estado, mas também por práticas na sociedade
civil, como ficou claramente demonstrado pelo assassinato do
índio Pataxó Galdino Jesus dos Santos. Na madrugado do dia 20 de
abril de 1997, em Brasília, três dias depois da audiência dos
trabalhadores sem-terra com o Presidente Fernando Henrique, cinco
jovens de classe média jogaram álcool e puseram fogo no seu
corpo enquanto dormia num ponto de ônibus.(12)
O que mudou na política do governo
federal com relação aos direitos humanos durante neste período?
Desde o lançamento do Programa, o governo federal fez propostas
para combater a impunidade, principalmente no caso de crimes
contra a vida e a integridade física das pessoas e de crimes
cometidos por agentes do estado.(13) Algumas destas medidas
poderiam ter sido adotadas independentemente do Programa Nacional
Direitos Humanos. Mas muitas delas puderam ser adotadas em
caráter de urgência porque o governo federal se comprometeu a
adotá-las ao lançar o programa e porque a sociedade cobrou do
governo federal a adoção dessas medidas e em vários casos
colaborou com o governo federal na adoção destas reformas.
Entre as medidas incluídas no
Programa Nacional de Direitos Humanos que foram total ou
parcialmente realizadas pelo governo cabe destacar as
seguintes(14):
- Em 7 de agosto de 1996, o
Presidente Fernando Henrique Cardoso sancionou lei que transferiu
da Justiça Militar para a Justiça Comum a competência para
julgar policiais militares acusados de crimes dolosos contar a
vida (lei federal 9.299/96). Ação do governo federal e do
Ministro da Justiça Nelson Jobim havia garantido a aprovação na
Câmara dos Deputados de projeto de lei do deputado Hélio Bicudo
(PT-SP) que transferia a da Justiça Militar para a Justiça Comum
a competência para julgar policias militares acusados de qualquer
crime comum. Mas este projeto foi rejeitado no Senado e
substituído por outro projeto, de autoria do deputado Genebaldo
Correia (PMDB-BA), que foi posteriormente modificado e aprovado na
Câmara dos Deputado e sancionado pelo Presidente Fernando
Henrique. Ainda em agosto de 1996, o deputado Hélio Bicudo
apresentou nova versão do projeto original, com apoio do governo
federal, que foi aprovado na Câmara dos Deputados em 30 de abril
de 1997 e está tramitando no Senado Federal.
- Em 20 de fevereiro de 1997, o
Presidente Fernando Henrique sancionou lei que tornou crime o
porte ilegal de armas e criou o Sistema Nacional de Armas, que
tinha sido aprovada pelo Senado Federal no dia 21 de janeiro e
pela Câmara dos Deputados no dia 19 de fevereiro de 1997 (projeto
de lei 7.865-D/1986).
- No dia 4 de abril de 1997, a Comissão de Constituição e
Justiça da Câmara dos Deputados aprovou projeto de emenda
constitucional proposta pelo governo federal para dar à Justiça
Federal competência para julgar crimes contra os direitos humanos
(PEC 368/96).
- Em 7 de abril de 1997, o
Presidente Fernando Henrique Cardoso sancionou lei que tipifica o
crime de tortura, aprovada em regime de urgência pelo Senado
Federal no dia 3 de abril de 1997. O projeto de lei havia sido
proposto pelo governo federal em agosto 1994 e aprovado na Câmara
dos Deputados em maio de 1996.
- Ainda em 7 de abril de 1997, o Presidente sancionou lei criando
o Registro de Identidade Civil e o Cadastro Nacional de Registro
de Identidade Civil e emitiu decreto criando a Secretaria Nacional
de Direitos Humanos.
- Em dezembro de 1996, o Presidente
Fernando Henrique Cardoso sancionou lei complementar sobre o rito
sumário nos processos de desapropriação para fins de reforma
agrária e lei estabelecendo a presença obrigatória do
Ministério Público em todas as fases processuais que envolvem
litígios coletivos pela posse da terra urbana e rural.
Além destas, vale mencionar as
seguintes medidas:
- O Brasil publicou o relatório
sobre a implementação da Convenção Internacional sobre a
Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial, com
base em texto elaborado pelo Núcleo de Estudos da Violência da
Universidade de São Paulo.
- Durante o processo de
elaboração do Programa Nacional de Direitos Humanos, o
Ministério da Justiça assinou convênio com o CEDEC para
elaboração de mapas de risco da violência nas cidades de São
Paulo, Curitiba, Rio de Janeiro e Salvador. Os mapas de São Paulo
e Curitiba foram entregues em 1996 e os mapas de Rio de Janeiro e
Salvador foram entregues em 1997.
- O Ministério da Justiça assinou
convênio com o Viva Rio para criação de Balcões de Direito
para prestação de serviços gratuitos de assessoria jurídica,
auxílio na obtenção de documentos básicos e mediação de
conflitos para populações de comunidades carentes.
- O Ministério da Justiça assinou convênio com o Gajop
(Gabinete de Assessoria Jurídica a Organizações Populares), em
Recife/PE para construção de uma rede de proteção a
testemunhas e vítimas de crimes no Nordeste.
- O Ministério da Justiça assinou
convênio com o Cevic (Centro de Atendimento a Vítimas de
Crime)/PR para a implementação de um programa de atendimento a
vítimas de crime no Paraná.
- O Ministério da Justiça assinou convênios com a Anistia
Internacional, Cruz Vermelha Internacional e Faculdade
Latino-Americana de Ciências Sociais para realização de cursos
de reciclagem, capacitação e treinamento de policiais civis e
militares, com ênfase no respeito aos direitos humanos.
- O governo federal estimulou a
implantação do Programa Nacional de Implantação de
Informações Criminais e dos Conselhos Regionais de Segurança
Pública.
- O governo federal estruturou a Divisão de Direitos Humanos da
Polícia Federal.
- De 11 a 30 de abril de 1997, o governo federal realizou
operação de desarmamento de pessoas com porte ilegal de armas e
repressão ao tráfico de drogas, contrabando, extrativismo ilegal
e invasões de reservas indígenas, na região sul do Pará,
região onde aconteceu o massacre dos trabalhadores sem-terra em
17 de abril de 1996.
- O governo federal enviou ao
Congresso Nacional projeto de lei aumentando de 12 para 14 anos a
idade mínima para trabalho de adolescentes, projeto de lei
criando o estatuto dos refugiados, projeto de lei sobre a lavagem
de dinheiro e projeto de lei sobre crimes contra o meio ambiente.
- O governo federal desenvolveu programas para coibir o trabalho
infantil, inclusive através de bolsas-educação, para acabar com
a exploração sexual infanto-juvenil, para coibir o trabalho
forçado através do Grupo de Repressão ao Trabalho Forçado,
para assentar trabalhadores rurais sem terra, para demarcar terras
indígenas, para valorizar a população negra através do Grupo
de Trabalho para Eliminação da Discriminação, para prevenção
e tratamento da AIDS e doenças sexualmente transmissíveis.
- O governo federal apoiou a
tramitação no Congresso Nacional do novo Código de Trânsito e
elaborou o Programa Brasileiro de Segurança no Trânsito.
- Em março de 1996, o governo federal lançou o Programa de
Ação Nacional Anti-drogas (PANAD).
- Em dezembro de 1996, o Ministério da Justiça apresentou
projeto de lei para alterar legislação penal e permitir
aplicação de penas alternativas à pena de prisão, como prisão
domiciliar, serviços à comunidade e pagamento de multa, para
crimes de menor gravidade.
- Em março de 1997, o governo
federal propôs projeto de emenda constitucional obrigando os
governos estaduais a investir na área da saúde 10% do que
arrecadam (PEC 169/97).
- Em março de 1997, o Presidente Fernando Henrique Cardoso emitiu
decreto 2181/97 estabelecendo o Serviço Nacional de Defesa do
Consumidor, dando aos Procons o poder de multar empresas e também
decentralizando e agilizando os processos de proteção dos
direitos dos consumidores.
- O governo federal enviou ao Congresso Nacional projeto de lei
2.353/96 para tornar gratuita a certidão de nascimento e de
óbito para todos os brasileiros.
Direitos Humanos e Desigualdade
Social
O Programa focaliza principalmente direitos civis, como sugerem as
ações mencionadas acima, mas sem negar a indissociabilidade dos
direitos humanos e a importância dos direitos econômicos,
sociais e culturais. A primeira medida proposta de ação
governamental incluída no programa é justamente "apoiar a
formulação e implementação de políticas públicas e privadas
para redução das grandes desigualdades econômicas, sociais e
culturais e existentes no país, visando à plena realização do
direito ao desenvolvimento".
Ainda que o governo federal tenha
programas inovadores na área social, como o Comunidade
Solidária, o aumento dos gastos com a dívida pública não
permitiu ainda um aumento substancial dos investimentos nesta
área, particularmente na educação, saúde e agricultura.(15) A
abertura da economia, considerada por alguns rápida demais e
indiscriminada, por outros essencial para forçar a
modernização, como aponta Ignacy Sachs numa avaliação dos dois
primeiros anos do governo Fernando Henrique Cardoso, fez aumentar
a produtividade da indústria brasileira entre 1991 e 1995 ao
ritmo de 7,3% ao ano. Ao mesmo tempo, em contrapartida, o emprego
industrial diminuiu no período 3,7% ao ano e os salários
crescerem em média apenas 2,8% ao ano.(16)
Mas se considerarmos os grupos mais
pobres da população houve uma pequena diminuição da
desigualdade de renda per capita entre a população mais pobre e
a população mais rica no mesmo período. A proporção de
pessoas vivendo em estado de pobreza na população passou de
33,4% em 1994 para 27,8% em 1995 e 25,1% em 1996, ainda acima dos
22,6% registrados em 1990.(17) A renda dos 50% mais pobres da
população passou de 11,3% da renda total do trabalho em 1994
para 12,2% em 1995 e 12,3% em 1996, ainda abaixo dos 12,8% em
1990. A renda dos 20% mais ricos, ao contrário, caiu de 64,7% da
renda total do trabalho em 1994 para 62,6% em 1995 e 62,4% em
1996, abaixo dos 62,8% em 1990.(18) Caso essa tendência possa ser
projetada para o futuro, e alargada nos seus efeitos positivos, as
iniquidades -especialmente para os grupos mais vulneráveis e em
especial a população negra, a mais atingida pelos efeitos
perversos da desigualdade- que se abatem sobre a sociedade
brasileira em razão de uma das piores distribuições de renda da
mundo poderão vir a ser amenizadas e quem sabe um dia debeladas.
Para realizar esse objetivo, o compromisso do governo federal com
a realização dos direitos humanos poderá ser um fator decisivo.
Perspectivas
São inegáveis as mudanças e avanços nas políticas
governamentais no que se refere à proteção e promoção dos
direitos humanos durante o primeiro ano de vigência do Programa
Nacional de Direitos Humanos.
Mas há várias ações propostas no Programa que ainda não foram
implementadas ou o foram apenas parcialmente, sem as quais a
política governamental de proteção dos direitos humanos ficou
prejudicada. Em particular, é o caso das medidas referentes à
implementação e monitoramento do programa. Das sete medidas
propostas, apenas uma foi implementada, parcialmente:
- Atribuir ao Ministério da
Justiça, através de órgão a ser designado, a responsabilidade
pela coordenação da implementação e atualização do Programa
Nacional de Direitos Humanos, inclusive sugestões e queixas sobre
o seu cumprimento (esta parte foi implementada através da
criação da Secretaria Nacional de Direitos Humanos). Atribuir a
entidades equivalentes a responsabilidade pela coordenação da
implementação do programa nos estados e municípios (esta parte
não foi implementada).
É fundamental que as outras seis
medidas sejam logo implementadas:
- Criar um serviço civil
constituído por jovens formados como agentes da cidadania, que
possam atuar na proteção dos direitos humanos em todos os
estados do país.
- Elaborar um manual de Direitos Humanos, a ser distribuído nos
estados e municípios, para informar, educar e treinar os
integrantes de organizações governamentais e não governamentais
responsáveis pela implementação do Programa Nacional de
Direitos Humanos, e para deixar claro os compromissos assumidos
pelo Brasil tanto no plano nacional quanto no plano internacional.
- Desenvolver campanha
publicitária no âmbito nacional, através dos vários meios de
comunicação social, com o objetivo de esclarecer e sensibilizar
o país para a importância dos direitos humanos e do Programa
Nacional de Direitos Humanos
- Promover estudos visando à
criação de um sistema de incentivos por parte do governo federal
aos governos estaduais que implementarem medidas favoráveis aos
direitos humanos previstas no Programa Nacional de Direitos
Humanos.
- Atribuir ao Ministério da Justiça a responsabilidade de
apresentar ao Presidente da República relatórios quadrimestrais
sobre a implementação do Programa Nacional dos Direitos Humanos,
face à situação dos direitos humanos no Brasil.
- Destinar aos governos estaduais a
responsabilidade de elaborar e apresentar ao Ministério da
Justiça relatórios quadrimestrais e anuais sobre a
implementação do Programa Nacional de Direitos Humanos e a
situação dos direitos humanos no respectivo estado.
Estas medidas, por dizerem respeito
à implementação de todas as outras incluídas no programa,
assim como a sua revisão e atualização, são decisivas para a
institucionalização de uma política nacional de direitos
humanos. Uma vez criada a Secretaria Nacional de Direitos Humanos,
o governo federal e particularmente esta Secretaria poderiam dar
atenção especial à implementação destas medidas. O Núcleo de
Acompanhamento e Fiscalização da Execução do Programa Nacional
de Direitos Humanos, já constituído poderia vir a assumir um
papel mais claro na implementação do Program, buscando
articulações regionais com a universidade e com ongs de direitos
humanos. (19)
Além disso, o governo federal
poderia incentivar os governos estaduais a adotar uma série de
medidas que têm sido apontadas como essenciais e de emergência
para diminuir a criminalidade violenta no país, entre as quais
devem ter relevância as seguintes(20):
- Formulação e implementação de
planos de ação e programas de gerenciamento de qualidade e da
capacidade de recursos existentes para melhorar o desempenho das
polícias estaduais
- Criação de mecanismos de controle externo das polícias
estaduais
- Criação de um sistema de informação sobre mortalidade
violenta nos estados
- Criação de sistemas de proteção às vitimas e às
testemunhas, através de parcerias com organizações da sociedade
civil (como aliás já foi esboçado pelo Programa)
- Campanhas e programas de
desarmamento da população
O Presidente Fernando Henrique
Cardoso, o Ministro da Justiça (na época, Nelson Jobim, nomeado
recentemente ministro do Supremo Tribunal Federal), e o
Secretário Nacional dos Direitos Humanos, José Gregori, tiveram
papel fundamental na decisão de elaborar o Programa Nacional de
Direitos Humanos e na implementação de muitas das suas medidas
entre maio de 1996 e maio de 1997.(21) Muito certamente,
continuarão a desempenhar um papel fundamental na implementação
do programa em 1997 e 1998. A questão agora é saber se a
política nacional de direitos humanos, além de contar com seu
apoio, será institucionalizada, na esfera federal e nas esferas
estaduais, ficando os governos federais e estaduais obrigados a
formular e implementar programas de direitos humanos,
independentemente do compromisso pessoal do Presidente da
República e de alguns governadores, como o do estado de S.Paulo,
Mario Covas, com a proteção e a promoção dos direitos humanos.
Para que esta política seja
institucionalizada, governo e sociedade devem por em prática logo
as propostas que dizem respeito à implementação e monitoramento
do programa. Uma atenção especial deve ser dedicada à
articulação do governo com organizações que têm capacidade e
recursos de colaborar para coordenar e monitorar a implementação
de políticas de direitos humanos, e à formação de agentes de
cidadania, nas esferas federal, estadual e municipal.
Muitas propostas contidas no programa têm que ser implementadas
nos estados da federação, pelos governos estaduais. O governo
federal deve incentivar os estados e municípios a criar e
fortalecer conselhos estaduais e municipais de direitos humanos, e
a formular e implementar programas estaduais e municipais de
direitos humanos.
O que está em questão não é
apenas a implementação do Programa mas a institucionalização
de políticas públicas capazes de impedir a prática de graves
violações de direitos humanos, com impunidade garantida, que
põem em risco a construção de um estado de direito válido para
as elites e as não-elites. A realização dos direitos humanos,
como ficou claro depois da Declaração e do Programa de Direitos
Humanos de Viena, é essencial para a consolidação da democracia
, e para que possa ser viabilizada uma alternativa efetiva tanto
ao estado mínimo neo-liberal quanto à crise e desintegração do
Estado no Brasil. A política de direitos humanos deve integrar
todas as das políticas de governo e não ser apenas uma
preocupação excêntrica das decisões de poder. É a
realização dos direitos humanos que pode dar a medida precisa do
grau de controle que as não-elites exercem sobre as elites,
requisito primordial para uma democracia que inclua todos os
cidadãos.
NOTAS
1 Decreto 1.904/96. O texto do
Programa Nacional de Direitos Humanos, assim como um quadro com
informações sobre a implementação do programa, está
disponível na página do Ministério da Justiça na Internet
(endereço: www.mj.gov.br).
2 Antes do Brasil, a Austrália e
as Filipinas lançaram programas nacionais de direitos humanos.
3 O Núcleo de Estudos da
Violência da Universidade de São Paulo coordenou os seminários
regionais, participou da conferência nacional e elaborou o
anteprojeto do Programa Nacional de Direitos Humanos. Sobre o
processo de elaboração do Programa Nacional de Direitos Humanos,
ver Paulo de Mesquita Neto, Programa Nacional de Direitos Humanos:
Continuidade ou Mudança no Tratamento dos Direitos Humanos no
Brasil, publicado na Revista CEJ 1:1, Abril de 1997. Sobre as
propostas apresentadas pela Primeira Conferência Nacional de
Direitos Humanos, ver documento Brasil, Câmara dos Deputados,
Comissão de Direitos Humanos, Relatório: I Conferência Nacional
de Direitos Humanos (Brasília, Comissão de Direitos Humanos,
1996).
4 Reuniões de avaliação do
Programa Nacional de Direitos Humanos foram realizadas no Rio
Grande do Norte, Alagoas, Distrito Federal, Paraíba, Ceará,
Minas Gerais, Goiás, Bahia, Pernambuco e São Paulo. Ver os
seguintes documentos de avaliação do Programa Nacional de
Direitos Humanos apresentados duranet a 2a. Conferência Nacional
de Direitos Humanos: a) Presidência da República, Governo
Fernando Henrique Cardoso, Ministério da Justiça, Programa
Nacional de Direitos Humanos: Um Ano, Balanço e Perspectivas; b)
Pedro Wilson, deputado federal e presidente da Comissão de
Direitos Humanos da Câmara dos Deputados, O Programa Nacional de
Direitos Humanos; c) Hélio Bicudo, deputado federal e membro da
Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados, Discurso
proferido pelo Deputado Hélio Bicudo na 2a. Conferência Nacional
de Direitos Humanos; d) Anistia Internacional, Memorando: Primeiro
Aniversário do Programa Nacional Brasileiro de Direitos Humanos;
e) Câmara dos Deputados, Comissão de Direitos Humanos, Crianças
e Adolescentes, Justiça e Segurança Pública, Sistema
Penitenciário, Educação e Comunicação, Populações Negras,
Direitos da Mulher, Reforma Agrária, Direitos Sociais,
Refugiados, Migrantes e Estrangeiros, Portadores de Deficiência,
Minorias Sexuais, relatórios dos grupos temáticos da 2a.
Conferência (o relatório do grupo temático Populações
Indígenas foi apresentado oralmente).
5 O texto das principais
declarações e tratados internacionais de direitos humanos
aprovadas e ratificados pelo Brasil pode ser encontrado em São
Paulo, Procuradoria Geral do Estado, Grupo de Trabalho de Direitos
Humanos, Instrumentos Internacionais de Proteção dos Direitos
Humanos (São Paulo: Centro de Estudos da Procuradoria Geral do
Estado, 1996).
6 Taxas calculadas pelo autor a
partir de dados do Sistema de Informação sobre
Mortalidade/Ministério da Saúde e Fundação Seade.
7 André Lozano Uso de segurança
privada explode em SP, Folha de S. Paulo, 20 de abril de 1997.
8 Sobre a relação entre
criminalidade, violência e desenvolvimento, ver documento do
Banco Mundial, O Crime e a Violência como problemas do
Desenvolvimento na América Latina e no Caribe, preparado para a
Conferência sobre o Crime e a Violência Urbanos, realizada no
Rio de Janeiro/RJ, 2-4 de março de 1997.
9 Sobre a continuidade destas
práticas, há estudos e pesquisas desenvolvidas pelo Núcleo de
Estudos da Violência da Universidade de São Paulo, em particular
a pesquisa Continuidade Autoritária e Construção da Democracia.
Ver Paulo Sérgio Pinheiro, Sérgio Adorno, Nancy Cardia e col.,
Continuidade Autoritária e Construção da Democracia: Relatório
Parcial de Pesquisa (São Paulo, Núcleo de Estudos da Violência
da USP, 1995).
10 Ver Paulo Sérgio Pinheiro, O
passado não está morto, nem passado é ainda, em Gilberto
Dimenstein, Democracia em Pedaços: as violações de direitos
humanos no Brasil (São Paulo: Companhia das Letras, 1996). Do
mesmo autor, Jobim: engajamento na emergência, em Folha de S.
Paulo, 27/3/97.
11 Ver Veja, 23 de abril de 1997 e
16 de abril de 1997.
12 Ver Veja, 30 de abril de 1997.
13 Na questão da impunidade dos
agentes do estado, impeachment do Presidente Fernando Collor de
Mello em 1992 foi um acontecimento importante na história
brasileira. Deixou claro para todos os governantes, legisladores,
juizes e funcionários públicos que a impunidade não estava
garantida em caso de envolvimento em práticas criminosas. Ao
mesmo tempo, deixou claro para a sociedade que a lei e o direito
poderiam servir não apenas para proteger os agentes do estado mas
também para limitar, controlar e, eventualmente, punir os agentes
do estado.
14 Informações sobre a
implementação destas medidas foram coletadas pelos autores
através de consultas a jornais diários, a revistas semanais, a
documentos públicos, inclusive os documentos citados na nota 4, e
a autoridades federais e estaduais.
15 Ver José Roberto de Toledo,
Dívida comprime gasto social do governo, em Folha de S. Paulo, 13
de fevereiro de 1997.
16 Sachs, Ignacy, Deux ans après
lélection de F.H. Cardoso: une transition qui se prolonge.
Problèmes de lAmérique Latine, 23, ocotobre- décembre 1996:9.
17 Dados do PME/IBGE/IPEA,
publicados em Jornal da Tarde, 28 de março de 1997.
18 Idem.
19 Núcleo criado pela portaria
491/96, que encarregou a Secretaria da Cidadania do Ministério da
Justiça do monitoramento e coordenação da implementação do
Programa Nacional de Direitos Humanos.
20 Todas as propostas apresentadas
a seguir foram apresentadas e debatidas no seminário São Paulo
Sem Medo, organizado pela rede Globo de Televisão, Fundação
Roberto Marinho e Núcleo de Estudos da Violência da Universidade
de São Paulo, no Parlamento Latino Americano, São Paulo, SP, de
6 a 9 de maio de 1997.
21 Paulo Sérgio Pinheiro, Jobim:
engajamento na emergência, Folha de S. Paulo, 27 de março de
1997.
Paulo Sérgio Pinheiro
Coordenador do Núcleo de Estudos da Violência
Professor Livre-Docente Associado do Departamento de Ciência
Política, FFLCH, USP
Foi relator do projeto do Programa Nacional de Direitos Humanos.
Paulo de Mesquita Neto
Doutor em ciência política pela Universidade de Columbia, New
York.
Pesquisador Senior do Núcleo de Estudos da Violência,
Professor Colaborador do Departamento de Ciência Política, FFLCH,
USP.
Relator do Programa Estadual de Direitos Humanos em São Paulo,
em elaboração pela Secretaria da Justiça e da Cidadania.
Foi relator-geral executivo do Programa Nacional de Direitos
Humanos.
Os autores agradecem o apoio das
bolsas de pesquisa do CNPq de que são beneficiários. Este
trabalho deverá ser publicado durante o ano de 1997 na revista
Estudos Avançados, Universidade de São Paulo, Instituto de
Estudos Avançados.
XXI Encontro Anual da ANPOCS
|
