Caracterização dos conselhos em nível nacional, estadual e municipal
Módulo II – Conselhos dos Direitos no Brasil

Como já foi mencionado, os conselhos são novos arranjos institucionais definidos na legislação ordinária para concretizar a participação e controle social preconizados na Constituição Federal de 88. São organismos que articulam participação, deliberação e controle do Estado. Suas características e atribuições são definidas na legislação ordinária.

“Os conselhos de direitos, também denominados conselhos de políticas públicas ou conselhos gestores de políticas setoriais, são órgãos colegiados, permanentes e deliberativos, incumbidos, de modo geral, da formulação, supervisão e da avaliação das políticas públicas, em âmbito federal, estadual e municipal”.1

O caráter deliberativo está assegurado no princípio da participação popular na gestão pública, consagrado na Constituição de 1988, e são instituições cujo sentido é a partilha do poder decisório e a garantia de controle social das ações e políticas com fins da garantia de direitos conquistados. Portanto, conselhos são espaços deliberativos e de controle social da coisa pública. No entanto, nem todas as legislações ordinárias consideraram este aspecto ao definirem a criação e as competências dos conselhos dos direitos.

“Conselhos são instâncias permanentes, sistemáticas, institucionais, formais e criadas por lei com competências claras" (2000, p.24). Além disso, devem ser órgãos colegiados, paritários e deliberativos, com autonomia decisória. Alguns exemplos de legislação ordinária que dispõe sobre conselhos de políticas, de segmentos e temáticos como a Lei Federal no 8.069, de 13 de julho de 1990, que dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente, em seu artigo 88, inciso II, torna obrigatória a existência de conselhos dos direitos da criança e do adolescente em todos os níveis da Federação, destacando-se o caráter deliberativo e controlador das ações, assegurada a participação paritária.

Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990, dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente

A Lei Federal no 8.842 de 4 de janeiro de 1994, que dispõe sobre a política nacional do idoso, cria o Conselho Nacional do Idoso e define a criação, a caracterização e as competências dos conselhos nacional, estaduais, distrital e municipais dos direitos do idoso, afirmando seu caráter permanente, paritário e deliberativo:

Lei no 8.842 de 4 de janeiro de 1994, dispõe sobre a Política Nacional do Idoso.

Apesar da lei que estabelece a criação dos Conselhos do Idoso ser de 1994, e determinar o seu caráter deliberativo, apenas 8 anos depois, em 13 de maio de 2002, foi criado por Decreto Presidencial o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso – CNDI. E seu caráter foi reduzido a órgão consultivo:

DECRETO No 4.227, DE 13 DE MAIO DE 2002.

Cria o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso - CNDI, e dá outras providências.

É inegável o significativo avanço na criação destas instituições democráticas que ampliam a democracia e asseguram a participação e o controle social. No entanto, em se tratando de novas institucionalidades democráticas, ainda são muitos os desafios para a compreensão e efetivação destes espaços como instâncias deliberativas. Ainda são muitos os conselhos de gestão de políticas e defesa dos direitos que mantém o caráter apenas consultivo ou de assessoramento do executivo, fragilizando desta forma o poder decisório da participação da sociedade na relação com o Estado.

Os conselhos de direitos, independentemente do nível de atuação – nacional, estadual ou municipal – são espaços nos quais o governo e a sociedade devem discutir, formular e decidir, de forma compartilhada e co-responsável, as diretrizes para as políticas públicas de promoção e defesa dos direitos.

Conselhos não são, portanto, executores de políticas, são formuladores, promotores de políticas, defensores de direitos, controladores das ações públicas governamentais e não-governamentais, normatizadores de parâmetros e definidores de diretrizes das políticas na perspectiva da garantia dos direitos humanos, sociais e políticos.

Em seu artigo sobre Democracia Participativa, Reflexões sobre a natureza e a atuação dos conselhos representativos da sociedade civil, Borges2 explicita que os “Conselhos são órgãos colegiados, que tem, em nosso direito, regras próprias e bem definidas de funcionamento e estrutura”. E destaca que “o funcionamento de um órgão colegiado obedece, em nosso ordenamento jurídico, a coordenadas próprias, muito especiais”. Por exemplo:

- titularidade de seus membros, igual para todos;

Observa a autora que “o voto do membro do órgão colegiado tem o mesmo valor que qualquer outro, porque nosso direito não acolhe, em regra, votos privilegiados: mas é apenas um voto”, que deverá ser amplamente fundamentado, alicerçado em razões objetivas. Este quadro, segundo a autora, é válido para qualquer conselho ou outro órgão colegiado.

Os conselhos de direitos, nos três níveis de ação, possuem características comuns diferenciando-se apenas por algumas particularidades. Mas é fundamental que todos observem os princípios da participação e descentralização, estabelecidos na “Constituição Cidadã” de 1988, cujos dispositivos prevêem a participação da sociedade na gestão e fiscalização da “coisa pública”.

Características comuns dos Conselhos dos Direitos e Gestores de Políticas

Características que variam segundo particularidades dos conselhos

Os conselhos nacionais
Os conselhos nacionais devem estar vinculados administrativamente aos Ministérios respectivos ao seu interesse temático e dos direitos. Deliberam sobre questões no âmbito na política nacional e suas decisões devem ser parâmetros tanto para os órgãos nacionais, quanto para estados e municípios.

No módulo III deste curso trataremos especificamente das informações básica dos seguintes conselhos:
Conselho Nacional dos Direitos do Idoso –(CNDI)
Conselho Nacional dos Direitos da Mulher –(CNDM)
Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência (CONADE)
Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial –(CNPIR)
Conselho Nacional de Combate à Discriminação (CNCD)
Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA)
Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH)

Os conselhos estaduais
A maioria dos conselhos estaduais dos direitos existentes no País foi criada nos anos 1990, tendo como característica principal a participação expressiva da sociedade civil e a independência perante o Poder Executivo de seus respectivos Estados. A criação desses conselhos inspirou-se nos princípios da participação e descentralização, estabelecidos na “Constituição Cidadã” de 1988, em cujos dispositivos estão previstos a participação da cidadania (representação da sociedade) na gestão e fiscalização da “coisa pública”.3

Criados por lei estadual, estão vinculados administrativamente às Secretarias de Estado das respectivas áreas temáticas ou de direitos e não devem estar sujeitos a nenhuma subordinação hierárquica. Deliberam sobre questões no âmbito na política estadual e suas decisões devem ser parâmetros tanto para os órgãos estaduais, quanto para os municípios.

Os conselhos municipais
A criação de um conselho municipal dos direitos é uma medida voltada para garantir uma esfera pública com representantes da comunidade local e dos órgãos governamentais, para monitorar o impacto das políticas públicas na proteção e efetivação dos direitos da pessoa humana, e, também, para investigar as violações de direitos no território municipal.

O conselho deve ser criado por lei municipal e, para o exercício de suas atribuições, não pode ficar sujeito a qualquer subordinação hierárquica. Deliberam sobre questões no âmbito na política municipal e suas decisões devem ser parâmetros para os órgãos municipais e para a execução das ações públicas governamentais e não governamentais.

A composição dos conselhos
Deve seguir o princípio da paridade e a indicação de seus membros deve refletir o dispositivo constitucional da participação indireta da população, por meio de segmentos e de organizações representativas ligadas à área de atuação de cada conselho. Assim, cabe ao governo escolher os representantes do Executivo e a sociedade civil deve escolher seus representantes em fóruns representativos do segmento respectivo. A escolha dos representantes da sociedade civil normalmente ocorre entre os organismos ou entidades sociais, ou dos movimentos comunitários, organizados como pessoas jurídicas, com atuação expressiva na defesa dos direitos e de políticas específicas.

O período do mandato dos conselheiros é normalmente de dois anos, podendo coincidir, ou não, com a vigência do mandato do governo. Estas e outras definições de características e funcionamento estão definidas nas respectivas Leis de criação dos conselhos e em seus Regimentos Internos.

Notas

1 Definição extraída do artigo “Conselhos de Direitos e Formulação de Políticas Públicas”, de Patrícia Helena Massa Arzabe, Doutoranda na Faculdade de Direito da USP e Procuradora do Estada de São Paulo. Disponível no site: http://www.dhnet.org.br/direitos/textos/politicapublica/patriciamassa.htm

2 BORGES, Alice Maria Gonzalez. Democracia participativa. Reflexões sobre a natureza e a atuação dos conselhos representativos da sociedade civil. Jus Navigandi, Teresina, a. 10, n. 917, 6 jan. 2006. Disponível em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7752