A LDO E O “ORÇAMENTO SOCIAL”

A Lei de Diretrizes Orçamentárias para o orçamento
2002 e a proposta de “Orçamento Social”

Austregésilo de Melo 

O projeto de lei que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração da Lei Orçamentária de 2202 foi enviado ao Congresso Nacional antes do dia 15 de abril do presente ano, portanto dentro dos prazos legais estabelecidos. O texto tem por base a proposta aprovada para o ano de 2001, com poucas alterações. O artigo 1º trata da estrutura da lei que compreende os seguintes capítulos: 

I – as prioridades e metas da administração pública federal;

II – a estrutura e organização dos orçamentos;

III – as diretrizes para a elaboração e execução dos orçamentos da União e suas alterações;

IV – as disposições relativas à dívida pública federal;

V – as disposições relativas às despesas da União com pessoal e encargos sociais;

VI – a política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de fomento;

VII – as disposições sobre alterações na legislação tributária da União e

VIII – as disposições gerais. 

Quanto ao primeiro tema, as metas e prioridades, cabem as seguintes observações: a) deveriam ser anexadas as metas para o conjunto dos programas constantes do Plano Plurianual, e não somente aquelas que o governo considera prioritárias, um total de 55. Assim, o capítulo deveria chamar-se as prioridades e suas respectivas metas; b) conforme ocorreu no ano passado, o governo insiste em declarar que “na destinação dos recursos relativos a programas sociais será conferida prioridade às áreas de menor Índice de Desenvolvimento Humano”. O fato é que o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento-PNUD  considera na metodologia de cálculo do Índice de Desenvolvimento Humano, como limite administrativo o “município” e não “as áreas”, como está definido no texto proposto. Podemos exemplificar: a “área” de execução tem indicadores altíssimos em determinadas cidades e no conjunto do pais é um problema sério. Portanto, se fosse levada em conta a expressão “área”, cidades que enfrentam ou não problemas na “área” da educação poderiam ser contempladas da mesma forma.

Além disso, na redação proposta não está definida qual a instituição responsável pela definição do Índice, cálculo tradicionalmente feito pelo PNUD. Assim, para que não se incorra no mesmo erro do ano passado, é necessário alterar a redação do artigo 2º do capítulo I, bem como do anexo nele citado.

Há várias emendas apresentadas que são de interesse da sociedade brasileira. Cabe aqui ressaltar que um dos elementos mais importantes a serem discutidos é a proposta de “Orçamento Social”, que tem por base a emenda apresentada pela senadora Marina Silva (PT/AC), reproduzida abaixo:

Inclua-se no art. 8º, que trata dos anexos dos orçamentos fiscais, de seguridade social e de investimentos das estatais:

“VI – anexo do orçamento social, composto pelas dotações orçamentárias referentes às funções de assistência social, desportos e lazer, direitos da cidadania, educação, gestão ambiental, habitação, organização agrária, saneamento, saúde, trabalho e urbanismo.

§1º A programação de despesas constante do orçamento social é de execução obrigatória, salvo se aprovada pelo Congresso Nacional solicitação, de iniciativa do Presidente da República, de cancelamento ou contingenciamento total ou parcial de dotação.

§2º A solicitação de que trata o parágrafo anterior somente poderá ser formulada no prazo de cento e vinte dias contado da data de publicação da lei orçamentária anual e será acompanhada de justificativa pormenorizada das razões de natureza técnica, econômico-financeira, operacional ou jurídica que impossibilitem a execução daquelas despesas.

§3º A solicitação poderá, ainda, ser formulada a qualquer tempo em situações de calamidade pública ou de crises que afetem a arrecadação da receita, vetada a edição de medidas provisórias”.

A proposta da senadora foi apresentada com a seguinte justificativa:

“Esta proposta de emenda à LDO tem como principal objetivo a criação do orçamento social, entendido este como o conjunto das cotações orçamentárias dos programas referentes à educação, saúde, assistência social, habitação, urbanismo, saneamento, trabalho, direitos da cidadania e reforma agrária.

Na forma prevista no Art. 165 da CF, §5º, não se constata uma divisão adequada das diversas modalidades de despesa (fiscal e seguridade) em função de sua finalidade básica, tais como a de provimento de serviços básicos à população, a da manutenção da máquina administrativa, a de intervenção governamental na estrutura produtiva e a de financiamento do sistema de seguro social, entre outras.

Um dos problemas que se pretende resolver está relacionado ao fato de que os gastos sociais são tratados em segundo plano, em face da prioridade dada ao pagamento dos juros e encargos da dívida pública. Vários aperfeiçoamentos precisam ser feitos na estrutura orçamentária brasileira para que o orçamento venha a constituir-se em efetivo instrumento de planejamento e execução de políticas públicas.

O Orçamento tem sido tratado como se tivesse um caráter puramente autorizativo, permitindo que o resultado da etapa executada no Congresso Nacional seja alterado unilateralmente pelo Poder Executivo, passando a refletir prioridades voltadas claramente para a geração de superávites primários crescentes nas contas governamentais, em detrimento da área social e do desenvolvimento econômico.

Propomos tornar obrigatória a execução das despesas sociais, com as ressalvas necessárias para os casos de calamidade pública ou frustração de receita. É certo que os parlamentares cumprem seu papel constitucional ao participar da elaboração, implementação e avaliação das políticas públicas. Todavia, mais importante que isso é fazê-lo de forma ética, cumprindo essa missão da melhor forma possível. Daí a necessidade de se rever, incansavelmente, os procedimentos adotados em todas as fases aqui mensionadas, acompanhando não apenas as novas necessidades que se apresentam, como também as novas possibilidades técnicas e institucionais disponíveis.

A VI Conferência Nacional de Direitos Humanos, realizada em Brasília, de 30 de maio a 1º de junho, definiu, entre suas resoluções, a necessidade de que o Congresso Nacional aprove o “Orçamento Social” e recomendou a Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados que incorpore esta proposta.

No entanto, o relatório apresentado para o projeto de LDO segue um outro caminho, que corresponde à orientação do governo federal. Isso pode ser constatado pelas seguintes citações:

_-   “A análise do PLDO/2002 teve como plano de fundo a delicada situação econômica pela qual passa a economia brasileira – a par do que ocorre com seus principais parceiros econômicos – e a crise energética que demonstrou ser urgente a apropriação de investimentos nesse setor”;

_-   “A proposta de LDO reafirmou o compromisso do governo com o ajuste fiscal. Longamente adiado, o equilíbrio das contas públicas é fundamental para a consolidação da estabilidade microeconômica. Fundamental porque é elemento-chave para a credibilidade da política econômica, cuja ausência determinou o fracasso de outros planos de estabilização no passado”;

_-   “O substitutivo que apresento mantém integralmente as metas fiscais propostas pelo governo. Superávit primário de R$ 26,4 bilhões para o governo central e de R$ 5,3 bilhões para as empresas estatais. Esses valores somados ao que se projeta de superávit para estados e municípios darão ao setor público consolidado superávit primário de 3% do PIB, valor expressivo em qualquer economia”.

Na opinião do INESC, incluir o conceito de Orçamento Social na LDO significa um grande avanço para a sociedade brasileira, porque contribui para inverter a prioridade do orçamento público, atualmente direcionado unicamente para o pagamento dos juros e encargos das dívidas públicas interna e externa em cumprimento ao ajuste fiscal acordado com o FMI.