União Européia, Mercosul e a Proteção dos Direitos Humanos*

Embaixador Gilberto Vergne Saboia**

O tema proposto para minha intervenção engloba realidades distintas, em termos do estágio de desenvolvimento, que são as experiências de integração da União Européia e do Mercosul. O enfoque na proteção dos direitos humanos, porém, confere unidade ao tema, já que remete à necessidade última que é a de garantir a melhor proteção possível ao ser humano, seja no ordenamento interno ou no ordenamento internacional, seja no âmbito de um sistema global ou de sistemas regionais. O objetivo deste texto é considerar a proteção dos direitos humanos em nível regional, à luz da experiência européia, e avançar para a discussão sobre os atuais desafios para o Mercosul nessa matéria.

Trata-se de discussão oportuna em razão do aprofundamento da cooperação entre os Estados do Mercosul, Bolívia e Chile em assuntos de natureza política, da orientação do Ministro da Justiça, José Gregori, no sentido da inclusão do tema direitos humanos na agenda do bloco, por meio do lançamento da idéia do “Mercosul Cidadão”, e da realização das Reuniões de Ministros da Justiça e Ministros do Interior do Mercosul, Bolívia e Chile, em novembro próximo, na cidade do Rio de Janeiro.

O desenvolvimento acelerado da proteção internacional dos direitos humanos, nas últimas décadas, tem na Carta das Nações Unidas e na Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, os principais fundamentos. A primeira, como instrumento jurídico obrigatório, determina que as Nações Unidas têm, entre seus propósitos fundamentais, o respeito aos direitos humanos e estabelece a obrigação dos Estados de cooperarem entre si para dar cumprimento a estes propósitos.

A Declaração Universal deu expressão concreta aos direitos humanos e serviu de base à ação internacional de salvaguarda dos direitos humanos. Seu caráter proclamatório inicial não impediu que ela adquirisse, com o passar do tempo, o caráter de expressão de direitos universais, servindo de base a Constituições e leis nacionais e merecendo referências na jurisprudência de tribunais internacionais, como é o caso da Corte Internacional de Justiça. A Declaração Universal dos Direitos Humanos tem o mérito de colocar, em caráter definitivo, o tema dos direitos humanos no rol dos grandes temas globais e de dar início ao desenvolvimento do chamado direito internacional dos direitos humanos.
Tendo como ponto de partida a Declaração Universal, desenvolveu-se amplo sistema normativo destinado a regular a aplicação dos direitos humanos reconhecidos internacionalmente. Alguns desses instrumentos, de maior relevância no âmbito das Nações Unidas, são o Pacto Interna-cional de Direitos Civis e Políticos, o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, os instrumentos especializados referentes à discriminação racial, aos direitos da mulher e aos direitos da criança, a Convenção Contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes, que estabelece a chamada ‘jurisdição compulsória e universal’, e as Convenções da Organização Internacional do Trabalho – OIT, voltadas para regular as relações trabalhistas. Todos esses instrumentos jurídicos têm natureza obrigatória para os Estados contratantes e são dotados de órgãos de supervisão, encarregados de solicitar e analisar relatórios e informações, processar reclamações, assim como tomar providências e exercer controle ex officio.

A competência judicial do sistema das Nações Unidas, embora ainda incipiente, tem-se desenvolvido na última década por meio da criação de um sistema de responsabilidade criminal individual nos casos de crimes de guerra, genocídio e crimes contra a humanidade. A decisão do Conselho de Segurança de criar tribunais criminais internacionais ad hoc para o julgamento desses crimes – o Tribunal Criminal Internacional para a ex-Iugoslávia (1993) e o Tribunal Criminal Internacional para Ruanda (1994) – lançou as bases para a adoção recente do Estatuto de Roma (1988), com vistas à criação do Tribunal Penal Internacional – TPI, de caráter mais amplo e embasamento jurídico mais sólido.

Os sistemas regionais de proteção, embora persigam também a finalidade de reforçar o respeito aos direitos humanos, diferem substancialmente do sistema das Nações Unidas na composição, na forma de operação, no embasamento jurídico e no tipo de resultados perseguidos.

A maior homogeneidade cultural relativa e similitude das formas de organização jurídico-política e sócio-econômica dos Estados participantes facilitam o estabelecimento mais rápido de normas e mecanismos de proteção de impacto mais direto nas situações nacionais. Ao interagir com o sistema das Nações Unidas, os sistemas regionais complementam e dão maior eficácia ao sistema global.(1)

Cabe ao ordenamento interno, no entanto, oferecer a proteção dos direitos humanos em caráter primário. Ao ordenamento internacional tem-se reconhecido seu caráter complementar, ou subsidiário, mas com papel estratégico, pois atua como alavanca de conquista e obstáculo a retrocessos. Ocorre que, no campo da proteção dos direitos humanos, a tradicional compartimentalização entre os ordenamentos jurídicos internacional e interno tem dado lugar a uma interação dinâmica entre o direito internacional e o direito interno, o que se faz em benefício da proteção do ser humano.(2) Seria salutar, portanto, como primeira orientação nessa matéria, observar que o foco de atenção principal deve-se transferir da questão tradicional da delimitação de competências para o grau e a qualidade da proteção a ser estendida às vitimas.

O sistema europeu de proteção dos direitos humanos, que tem como fundamento a Convenção Européia dos Direitos Humanos, assinada em 1950 e vigente a partir de 1953, é o mais avançado e estabelecido dos sistemas regionais. Sua importância decorre da natureza judicial do sistema, reforçada pelas reformas advindas da entrada em vigor do Protocolo n. 11, em 1º de novembro de 19983. Trata-se de Protocolo que promoveu profunda reestruturação dos mecanismos de controle da Convenção, com vistas a ampliar a capacidade processual e simplificar procedimentos. O sistema passou a operar com base no funcionamento de uma única Corte, em tempo integral. A nova Corte Européia de Direitos Humanos passou a operar em 1º de novembro de 1998, com número de juízes igual àquele dos Estados contratantes (41). Todo Estado-parte na Convenção Européia, assim como todo indivíduo que se considere vítima de violação, pode reclamar diretamente à Corte o descumprimento da Convenção por parte de um Estado contratante.

Os fatores que levam ao bom desempenho do sistema europeu de proteção dos direitos humanos incluem: a aceitação da Convenção Européia de Direitos Humanos e da jurisdição obrigatória de seus órgãos como condição explícita para integrar a Comunidade Européia; o fato de que o não cumprimento de decisões da Corte, por parte do Estado afetado, pode significar a suspensão da Comunidade; o fato de que os Estados trazidos perante a Corte não consideram o ocorrido como ofensa à honra ou à dignidade da nação, muito embora o ajuste de leis e de práticas domésticas seja de difícil aceitação; e, finalmente, o fato de o objeto de atenção dos órgãos de supervisão ser constituído por pontos relativamente técnicos da lei e não eventos traumáticos ou violações graves, embora a história do sistema europeu não esteja isenta de ocorrências políticas momentosas, como a suspensão do regime grego dos coronéis e as críticas ao Reino Unido pelas condições de detenção dos prisioneiros pertencentes ao Exército Republicano Irlandês – IRA.

A concordância, por parte dos Estados contratantes, em permitir que uma corte supranacional reveja um julgamento do Judiciário doméstico, assim como a concordância em serem obrigados pela decisão, representou um passo histórico e sem precedentes no direito internacional. Põe em prática a teoria da natureza fundamental dos direitos humanos, situando-os acima das leis e práticas do Estado. Significa, por outro lado, a crença democrática de que certos direitos e liberdades fundamentais não devem ser subordinados ao poder ou à mera conveniência política de um Estado. As decisões da Corte Européia, até o momento, têm demonstrado ser o sistema europeu um efetivo instrumento de harmonização das legislações nacionais relativas à proteção dos direitos humanos, além de um importante componente do processo de integração. Sublinhe-se ainda que os países candidatos a adesão à União Européia devem passar por um processo de transição que torne suas legislações e práticas compatíveis com as regras estabelecidas no âmbito da União, inclusive coma adesão à Convenção Européia de Direitos Humanos.

O sistema interamericano de proteção dos direitos humanos, por outro lado, tem como fundamento a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem (1948) e a Convenção Americana sobre Direitos Humanos (1969), conhecida como Pacto de San José. Os meios de proteção dentro do sistema interamericano são a Comissão Interamericana de Direitos Humanos – CIDH e a Corte Interamericana de Direitos Humanos. Qualquer pessoa, grupo de pessoas ou entidade não-governamental pode apresentar à Comissão Interamericana de Direitos Humanos – CIDH petições que contenham denúncias de violações da Convenção pelos Estados-parte. A Comissão inicia então uma série de passos procedimentais que podem conduzir à publicação de um relatório sobre o caso ou ao seu encaminhamento à decisão da Corte Interamericana. Antes disso, porém, outros procedimentos têm sido comumente adotados, como é o caso das chamadas “soluções amistosas” entre as partes interessadas, geralmente através de compensação financeira, pelo Estado, às vítimas de violações ou a seus parentes.

As funções da Corte Interamericana são de natureza consultiva e judicial. As funções consultivas dizem respeito a esclarecimentos solicitados pelos Estados sobre a interpretação da própria Convenção, de outros tratados de direitos humanos e da compatibilidade entre as legislações nacionais e os instrumentos jurídicos internacionais. A competência judicial da Corte deve ser reconhecida por uma declaração separada dos Estados-parte da Convenção Americana. Suas funções judiciais, porém, são obrigatórias para os Estados que fizeram tal declaração. A consideração de casos específicos pode iniciar-se por solicitação dos Estados-parte ou da Comissão, sendo este último o processo mais freqüente. As sentenças da Corte Interamericana são obrigatórias e têm como objetivo assegurar à vítima o gozo de seu direito ou liberdade violados, a reparação de conseqüências ou o pagamento de indenização, além de promover a adoção de ações corretivas, por parte dos Estados, para as deficiências dos sistemas judiciários nacionais.

No âmbito do Mercosul, cujos integrantes e associados são partes do sistema interamericano, não caberia, a meu ver, duplicar o arcabouço normativo e processualístico. No entanto, o conteúdo e objetivos políticos da experiência de integração se traduzem em ampla e cada vez mais diversificada agenda de cooperação, sem vínculos diretos com a agenda econômico-comercial. São os componentes políticos que permitem diferenciar e qualificar modelos integracionistas. Nesse sentido, as experiências integracionistas mais recentes têm fugido ao enfoque clássico de etapas herméticas e sucessivas, predominando o pragmatismo e a flexibilidade quanto ao alcance de metas de integração e interdependência – com as naturais diferenças de ritmo, estilo e circunstâncias.(4) Por outro lado, a dolorosa experiência dos ainda recentes períodos de ditadura militar em nossos países emprestou relevância e atualidade a iniciativas que venham reforçar, através da cooperação em diversas áreas de interesse das instituições, as normas nacionais de aprimoramento da democracia, dos direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais.
A proteção dos direitos humanos, no âmbito do Mercosul, Bolívia e Chile, compreende a proteção em caráter primário, no âmbito das jurisdições internas, e as obrigações internacionais decorrentes da adesão à Convenção Americana sobre Direitos Humanos, inclusive com a aceitação da competência contenciosa da Corte Interamericana por parte de todos os Estados-membros do Mercosul e membros associados. A participação plena no sistema interamericano é sinal claro da disposição desses Estados em garantir padrões internacionais de respeito aos direitos humanos.

O Tratado de Assunção, que funda o Mercosul, já previa o compromisso dos Estados-partes de “harmonizar suas legislações, nas áreas pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de integração”. O estabelecimento do Mecanismo de Consulta e Concertação Política do Mercosul – MCCP foi passo decisivo nesse sentido. A institucionalização do referido Mecanismo deu-se por ocasião da XV Cúpula do Mercosul, com a criação do Foro de Consulta e Concertação Política – FCCP, como órgão auxiliar do Conselho do Mercado Comum (CMC). O objetivo do FCCP é contribuir para a consolidação e expansão da dimensão política do Mercosul, bem como para o aprofundamento do diálogo inter-regional em temas de política externa e da agenda política comum.
Uma das primeiras medidas tomadas no âmbito do diálogo político estabelecido foi a incorporação da chamada “cláusula democrática” ao Tratado de Assunção, pelo Protocolo de Ushuaia (1998), que concedeu nova dimensão ao compromisso existente entre os membros do Mercosul e renovou a base de confiança e entendimento entre os sócios. A “cláusula democrática” estabelece que a plena vigência das instituições democráticas é condição essencial para o desenvolvimento dos processos de integração entre os Estados-membros e que toda alteração da ordem democrática constitui um obstáculo inaceitável para a participação no processo de integração.

A proteção dos direitos humanos é tema de importância para o aprofundamento do processo de integração regional. As discussões voltadas para aspectos da proteção e promoção dos direitos humanos, no âmbito do Mercosul, deverão ter como foro institucional a Reunião dos Ministros da Justiça e a Reunião de Ministros do Interior. Ambas as reuniões deverão apontar os primeiros passos a serem dados no sentido de estimular a proteção dos direitos humanos em nível regional, tanto no que se refere ao fomento às iniciativas de coordenação e harmonização legislativa, como na questão do estabelecimento de parâmetros regionais de cooperação. Os temas a serem tratados incluem, ainda:

• O estabelecimento de canais privilegiados de ingresso nos aeroportos e/ou portos de chegada, aplicados a cidadãos dos Estados-partes e Associados;
• A dispensa de tradução em documentos de ingresso no país e trâmites migratórios;
• Acordo sobre refugiados, no tocante à harmonização legislativa e de procedimentos;
• A realização de análise comparativa das Constituições dos países do Mercosul, Bolívia e Chile, a respeito dos dispositivos convergentes de definição do regime democrático.

A proximidade entre as instituições e os responsáveis dos países membros do Mercosul e seus associados oferece campo para o reforço na prevenção e na repressão de delitos que ofendem os direitos humanos, como o tráfico de pessoas para fins de prostituição, a violência infantil, a pedofilia e as atividades de grupos que pregam a intolerância e a discriminação racial.

No Brasil, em particular, o movimento de redemocratização e a Constituição de 88 desenvolveram e ampliaram o quadro normativo e o espaço público de debate sobre questões centrais para a consolidação dos direitos humanos. Trata-se de período marcado também pela aceleração do processo de adesão do Brasil aos instrumentos internacionais de direitos humanos. A década de 90 foi caracterizada pela expansão dinâmica da so-ciedade civil e pela incorporação de movimentos voltados para a proteção das mulheres, de crianças e adolescentes, de grupos raciais e étnicos e de minorias. As Conferências Mundiais, para cuja realização o Brasil deu considerável contribuição, consagraram os conceitos da interdependência e universalidade dos direitos humanos e sua relação com o direito ao desenvolvimento, consolidaram normas sobre a igualdade de gênero e o papel das mulheres nos vários espaços sociais e políticos, além de incorporarem novas visões sobre o meio ambiente e o desenvolvimento sustentável.
O Brasil adotou, desde 1995, uma política integrada e prioritária de proteção e promoção dos direitos humanos, como reflexo da orientação estratégica do Presidente Fernando Henrique Cardoso. São exemplos dessa política a edição da Lei n. 9.140/95, que reconheceu a responsabilidade do Estado pelos desaparecidos políticos durante o regime militar e estabeleceu processos para indenização das famílias das vítimas, o lançamento do Programa Nacional de Direitos Humanos – PNDH, em 1996, conforme recomendação da Declaração e do Programa de Ação de Viena (1993) e a criação da Secretaria de Estado dos Direitos Humanos (1997). Nos últimos anos, o tema dos direitos humanos passou a integrar a agenda política nacional e a servir como critério para o processo de elaboração, implementação e avaliação de políticas públicas, dentro de procedimentos que valorizam a descentralização, a participação de organizações não-governamentais e a transparência.

Infelizmente, o Brasil ainda enfrenta graves problemas no que concerne à proteção dos direitos humanos. O princípio federativo, estabelecido nas constituições republicanas e reafirmado pela Constituição de 1988, é apropriado para um país das dimensões territoriais e diversidades regionais como o nosso. No entanto, o seu funcionamento atual torna mais complexa a operação eficiente de um sistema de proteção dos direitos humanos baseado na articulação entre os planos internos e internacionais.

Ao aderir a tratados internacionais de direitos humanos, passa a União Federal a ser responsabilizada internacionalmente pelas violações no âmbito interno. No plano interno, no entanto, a investigação policial e o processamento judicial da grande maioria dos casos recaem na esfera de competência dos Estados, cujos órgãos, com freqüência, não estão ainda suficientemente equipados, ou, em certos casos, demonstram mesmo hesitação em dar cumprimento eficaz e pronto ao processamento de tais situações.

Nesse sentido, foi incluída na pauta da Reforma do Poder Judiciário, em tramitação no Congresso Nacional, proposta tendente à federalização dos crimes contra direitos humanos, como forma de transferir para a Justiça Federal o julgamento de processos que envolvem grave violação dos direitos humanos. Espera-se que o deslocamento de competência, autorizado pelo Superior Tribunal de Justiça, atue no sentido de aumentar o grau e a qualidade da proteção dos direitos humanos no âmbito interno. Esta reforma, assim como o projeto de lei, em tramitação no Senado, que estende de forma mais completa a jurisdição da Justiça comum sobre crimes cometidos por policiais militares contra civis, são de extrema importância para a progressiva eliminação da impunidade dos responsáveis por violações graves de direitos humanos no Brasil.

Nesse momento, em que se insere o tema dos direitos humanos nas discussões sobre o aprofundamento da cooperação política no âmbito do Mercosul, é de fundamental importância que os Estados-partes, assim como o Chile e a Bolívia, busquem aprimorar e tornar efetivos os procedimentos e dispositivos internos de proteção, com vistas à conformação de um espaço harmônico, em nível regional, no qual os interesses dos Estados estejam em consonância com os interesses dos indivíduos. É necessário empreender esses esforços com a necessária consideração sobre a participação no sistema interamericano e nas conquistas recentes no campo dos direitos humanos, principalmente aquelas emanadas da Conferência Mundial de Viena (1993), que dizem respeito às características de universalidade, indivisibilidade, interdependência e inter-relação entre os direitos humanos, assim como de vinculação entre democracia, desenvolvimento e direitos humanos.

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* Notas de palestra proferida no Seminário Direitos Humanos e Mercosul, promovido pelo Centro de Estudos da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, nos dias 7 a 9 de agosto de 2000.
** Secretário de Estado dos Direitos Humanos.
1. LINDGREN ALVES, J. A. Os direitos humanos como tema global. São Paulo: FUNAG/Perspeciva, 1994.
2. CANÇADO TRINDADE, A. A. A consolidação da capacidade processual dos indivíduos na evolução da proteção internacional dos direitos humanos: quadro atual e perspectivas na passagem do século. In: Direitos humanos no século XXI. IPRI, 1998.
3. Em 11 de maio de 1994, o Protocolo n. 11 à Convenção Européia de Direitos Humanos, reestruturando o mecanismo de controle, foi aberto para assinatura. O Protocolo n. 11 deveria ser ratificado por todos os Estados-membros e entrar em vigor um ano após o depósito da última ratificação, o que veio a ocorrer em outubro de 1997.
4. D’ANGELIS Wagner Rocha. O Mercosul no contexto da integração americana. Boletim da So-ciedade Brasileira de Direito Internacional, v. 50, n. 107, p. 112, jan./dez. 1997.