Direitos Humanos em Transição  
Nilmário Miranda

A luta pelos direitos humanos no mundo e no Brasil encontra-se em plena transição: depois de cinco décadas dedicadas quase que exclusivamente aos direitos humanos civis e políticos, começamos agora a priorizar a dimensão econômica, social e cultural dos direitos humanos.

A análise desse movimento, que fazemos a seguir, tem por referência a evolução dos instrumentos do direito, sobretudo o internacional, vis-a-vis os episódios que têm influído nessas mudanças. A referência ao direito internacional se justifica pelo fato de os direitos humanos terem seus princípios compartilhados por instituições e ativistas de todo o mundo. Tais princípios constituem no mais efetivo parâmetro do processo civilizatório, dimensionado pela existência de uma opinião pública mundial nessa área, de tal forma que em qualquer país que ocorra uma grave violação, ela repercutirá imediatamente em muitos outros países, sendo impossível ignorar as pressões decorrentes, que se manifestam tanto por meio de governos quanto por entidades civis. Em outras palavras, os direitos humanos são universais e inscritos em declarações, pactos e tratados internacionais.

O mais importante desses diplomas é, sem dúvida, a Declaração Universal dos Direitos Humanos. Ao longo dos 50 anos de sua existência, comemorados em 1998, a prioridade foi sem dúvida para os direitos civis e políticos, a ponto de se confundirem com a própria noção de direitos humanos. Sua edição se deu sob o impacto das trágicas experiências totalitárias, acompanhadas de genocídio, racismo e intolerância. Antes da II Guerra Mundial, 90% das vítimas das guerras eram militares. A partir da II Guerra, a proporção se inverteu, com 90% de civis como vítimas. Essa inversão estava na mente dos que redigiram a 4ª Convenção de Genebra, destinada a assegurar o direito à vida dos civis não envolvidos diretamente nos conflitos armados. As três outras Convenções de Genebra trataram de garantir os limites da guerra entre as forças armadas em confronto. Assim se instituiu o Direito Internacional Humanitário, em vigor até hoje, apoiado nos tribunais internacionais ad-hoc para crimes de guerra (Nuremberg e Japão e, mais recentemente, o da ex-Iuguslávia).

Os direitos civis e políticos, agrupados no Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (PIDCP), são constituídos pelo direito à igualdade perante a lei; os direitos dos presos; a proibição da tortura, da escravidão; o direito a um julgamento justo com a presunção da inocência; o direito de ir e vir, a liberdade de opinião, de pensamento e de religião; o direito à vida privada, de reunir-se pacificamente, de associar-se e de participar da vida política. Tais princípios foram sendo consagrados em convenções e pactos internacionais, acompanhados de orgãos de monitoramento. A Anistia Internacional estruturou-se para fiscalizar a implementação da Declaração Universal, ao lado de outras entidades civis que foram sendo criadas em todo o mundo.

A instalação do Tribunal Penal Internacional Permanente vem agora, no final do milênio, coroar o processo de universalização dos direitos humanos, constituindo-se em instrumento para garantir a primazia, no Direito Internacional Público, dos direitos humanos sobre o direito interno, quebrando a impunidade para os crimes de genocídio, lesa-humanidade e agressão. O episódio do processo contra o general Augusto Pinochet consolidou essa universalização.

Desde a Conferência Internacional de Viena, em 1993, vem sendo reafirmada a indissociabilidade dos direitos humanos e a recusa da prioridade dos direitos civis e políticos como primeira etapa. O evento tornou-se um marco da consciência da importância do Pacto dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais como fundamento ético, base para denúncias e combustível para a busca de caminhos alternativos para a humanidade superar a iniqüidade e a injusta distribuição das riquezas, do poder e do saber.

Ao fracasso das ideologias que preconizaram o crescimento econômico ilimitado como meio de superar a pobreza, quer pela via do socialismo real, quer pelo neoliberalismo, sucedeu-se o reconhecimento da Declaração Universal e dos pactos que lhe sucederam como referências para a instauração de um sistema global de segurança econômica, social e cultural, estendido aos pobres e às gerações futuras.

O modelo estava evidentemente exaurido. Após décadas de crescimento, os problemas se agravaram: o desemprego estrutural estimado em 1,2 bilhões de pessoas, a desintegração das sociedades africanas, o intolerável trabalho infantil para 300 milhões de crianças, a superexploração de recursos naturais, as dívidas externas impagáveis esmagando as nações do Sul, a liberdade absoluta para o fluxo de capitais em detrimento de interesses nacionais e grupos populacionais, entre outros problemas, representam hoje um legado desse modelo falido.

Com o fim da polarização entre Leste e Oeste e a emergência dos efeitos perversos da globalização econômica, principalmente nos países periféricos, ficou mais evidente que, se não vigirem os direitos humanos econômicos, sociais e culturais, os próprios avanços nos direitos civis e políticos ficarão comprometidos, com o crescimento da violência, da xenofobia, do racismo, da intolerância e do autoritarismo. Por outro lado, o crescimento da demanda por recursos naturais e o dever humano para com nossos descendentes impulsionaram a consciência ambiental e disseminaram o conceito de desenvolvimento sustentável, enriquecendo o conceito de direitos humanos econômicos.

Nos próximos anos questões como perdão das dívidas dos países pobres, proposta pela Igreja Católica no chamado Jubileu da Dívida; a taxação em cerca de 1% dos recursos das transações financeiras internacionais para aplicação no combate à miséria, conhecida como Taxa Tobin; outras idéias de constituição de fundos mundiais para erradicar a fome, combater o desemprego, o trabalho infantil e outras mazelas decorrentes das desigualdades em escala global, passam a integrar a agenda da comunidade internacional. Essa conjuntura demanda a imediata reorganização da Organização das Nações Unidas (ONU) e dos demais organismos multilaterais. Não há hoje no mundo mecanismos objetivos para combater a marginalização dos grupos e populações vulneráveis e para garantir os direitos das futuras gerações.

A referência para o desafio que se coloca, pois, são os direitos humanos integrados no Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, o qual estabelece um nível essencial para a dignidade da pessoa humana como responsabilidade dos Estados, da comunidade dos Estados e das autoridades públicas internacionais.

Constituem os Direitos Econômicos o direito à alimentação, de estar livre da fome, o direito a um padrão de vida mínimo, com vestuário e moradia, o direito ao trabalho e aos direitos trabalhistas. São Direitos Sociais no Pacto o direito à seguridade social das famílias, mães, crianças, idosos, os serviços de saúde física e mental. Por direitos culturais entende-se o direito à educação, de participar da vida cultural e de beneficiar-se do progresso científico, assim como o direito das minorias étnicas e raciais, de gênero, orientação sexual etc.

Institucionalização dos direitos humanos

A ratificação pelo Brasil dos dois Pactos - de Direitos Civis e Políticos e o de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais -, ambos de 1966 e decorrentes da Declaração Universal dos Direitos Humanos, foi tardia. Só em 1992, sete anos após o fim do regime militar, os dois foram ratificados. Antes, porém, a Constituição Federal de 1988 incorporara todos os princípios da Declaração Universal. A nova Constituição ostenta hoje os fundamentos de nossa política para os direitos humanos. Podemos afirmar, portanto, que os princípios da defesa dos direitos humanos em vigor no nosso ordenamento jurídico são de elaboração recente, incorporados num momento de retomada da ordem democrática. O problema é que a Constituição condicionou a implementação dos direitos a leis regulamentadoras. Daí a lenta implementação.

A institucionalização dos direitos humanos no nosso País teve outros revezes. Por duas vezes, em 1987 e 1991, a Mesa da Câmara dos Deputados arquivou projetos de resolução para criar uma Comissão Permanente de Direitos Humanos, revelando o desprezo reinante entre as elites sobre o tema. O Poder Executivo, por sua vez, não dispunha de organismos específicos com a função de defender e difundir os direitos humanos.

A legislatura 1991-95 do Congresso Nacional abrigou importantes iniciativas relacionadas aos direitos humanos, tais como a Comissão Externa dos Desaparecidos Políticos, as CPIs do Exermínio de Crianças, do Sistema Penitenciário, da Pistolagem, da Violência contra a Mulher, da Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes. Elas resultaram da maior sensibilização e organização da sociedade civil para a temática dos direitos humanos, compelindo o Parlamento a discuti-la e a buscar o eqüacionamento dos fenômenos que investigaram. Foi intensa a participação de grupos e organizações não-governamentais de direitos humanos nesse processo.

Mas o Poder Legislativo Federal não dispunha, nessa ocasião, de foro específico e habilitado para receber e encaminhar denúncias de violações, promover o debate e atuar de modo articulado com as instituições públicas e a sociedade civil nessa área. O tratamento, dessa forma, era fragmentado e disperso, impossibilitando o acúmulo de matéria crítica que resultasse em propostas com ampla legitimidade, capazes de transformar anseios em conquistas.

Em 1995 foi afinal criada a Comissão de Direitos Humanos na Câmara dos Deputados. Num primeiro momento, ela atuou em sintonia com o então ministro da Justiça, Nelson Jobim, oferecendo ao Parlamento uma gama de proposições legislativas. Paulatinamente, foram sendo aprovadas a Lei de reparação às famílias dos mortos e desaparecidos políticos; a que instituiu o rito sumário na reforma agrária; a que tipificou o crime de tortura, a que transferiu da Justiça Militar para a Justiça comum a competência sobre os crimes dolosos perpetrados por policiais militares, além da ratificação de diversos tratados internacionais relevantes para os direitos humanos. Para se ter uma idéia da rapidez com que foram institucionalizados os direitos humanos no Poder Legislativo nos últimos cinco anos, em 1995, quando foi criada a Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados, só havia esses colegiados em cinco Assembléias Legislativas. Em 1999 já são 25, além de centenas de comissões criadas em Câmaras Municipais de todo o País.

A Comissão de Direitos Humanos tornou-se o desaguadouro das inúmeras denúncias trazidas pela sociedade ao Parlamento, permitindo uma resposta imediata diante de violações que, de outra forma, ficariam algumas sujeitas à incerta criação de CPIs e outras - a maioria - ignoradas nos escaninhos burocráticos. O Congresso Nacional dotou-se, então, de um instrumento capaz de exercer sua função fiscalizadora com a agilidade e amplitude que essa área exige. O poder que tem a Comissão de Direitos Humanos de cobrar providências e soluções é um poder moral, um poder político, pois não dispõe do poder coercitivo. Cabe mencionar também sua influência na tramitação de projetos relacionados aos direitos humanos, que tem sido importante no sentido de agregar informações e o apoio de segmentos da sociedade civil.

No âmbito do Poder Executivo, foi criada em 1995, a Secretaria Nacional de Direitos Humanos, sendo o advogado ligado aos direitos humanos José Gregori designado para ocupar o cargo. Em 1999 o órgão foi fortalecido com sua transformação em Secretaria de Estado. Em maio de 1996 foi lançado pelo presidente da República o Programa Nacional de Direitos Humanos, com predomínio para os direitos civis e políticos, para orientar as ações do Estado. Em 99 foi aprovada lei instituindo o Programa Nacional de Proteção de Vítimas e Testemunhas, e o Governo Federal reconheceu a jurisdição da Corte Interamericana de Direitos Humanos no Brasil. O Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, do Ministério da Justiça, passou a ser mais atuante, tendo participado das investigações sobre grupos de extermínio no Acre, Espírito Santo, Rio Grande do Norte e Amazonas.

Hoje há Ouvidorias de Polícia em seis estados. Há Conselhos Estaduais de Direitos Humanos instituídos por leis com a participação de organizações não-governamentais em vários estados. Todos criados recentemente. O Brasil passou a admitir a inspeção por comissões internacionais de verificação do cumprimento dos compromissos internacionais e fez o relatório à ONU em 1996 sobre o cumprimento do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos.

Em todo esse processo, alianças políticas incomuns se estabeleceram, movidas pelo compromisso com os direitos humanos e não por alianças político-eleitorais. Os organismos e gestores do Estado vinculados às políticas públicas encontraram, no Congresso Nacional, uma parceria crítica mas eficaz com setores da oposição ao próprio governo. A maioria da base do governo federal não tem demonstrado interesse ou compromisso com o avanço dos direitos humanos, ao contrário da oposição de esquerda, com uma tradição de atuação nessa área. Essa singularidade também evidencia a natureza universalizante dos direitos humanos para além de fronteiras não só territoriais, como políticas e, até certo ponto, ideológicas.

Embora inegáveis os avanços na luta pelos direitos humanos no Brasil, é evidente a enorme distância entre os avanços institucionais e a prática real. Por exemplo: apenas dois policiais foram condenados por tortura nestes dois anos de vigência da lei que tipificou essa prática ignóbil. Ninguém é condenado por racismo. Não conseguimos produzir alterações de vulto nas estruturas da segurança pública. Como se sabe, as polícias civil e militar, bem como o sistema penitenciário, são da alçada da autoridade estadual, o que significa que avanços e retrocessos estão ao sabor dos esforços de cada governo e da capacidade da sociedade civil local em apresentar as demandas nesse setor.

A comunidade internacional reconheceu os avanços nos direitos humanos no Brasil, mas condena as dificuldades de implementação dos seus princípios na prática. A ONU premiou o secretário de Direitos Humanos José Gregori por ocasião do Cinqüentenário da Declaração Universal dos Direitos Humanos. Em contrapartida, na mesma oportunidade o Governo da França atribuiu seu prestigioso prêmio à professora e sindicalista Luzia Canuto, herdeira da luta de seu pai, João Canuto, assassinado em 1985 em Rio Maria-PA, um crime até hoje impune.

Convivemos com a tortura nas delegacias, a superlotação das cadeias e presídios, a crescente violência nos centros urbanos, a violência no campo (com destaque para o Sul do Pará, o Paraná e Pernambuco), a violência policial, a extrema precariedade e insuficiência das instituições para internação de adolescentes infratores, entre outras violações de direitos civis. No entanto, no tocante aos direitos mais diretamente ligados ao Pacto dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais o atraso é ainda maior. Se o Brasil até hoje não fez o relatório à ONU sobre o cumprimento do Pacto é porque o atual governo não tem um programa de implementação dos direitos econômicos, sociais e culturais.

Embora detentor de um PIB de US$ 800 bilhões, nosso País possui 85 milhões de pessoas situadas abaixo da linha de pobreza, percebendo menos de R$ 132 mensais, o que provocará um retrocesso nas próprias conquistas de direitos civis e políticos se nada fizermos. Os piores índices de violência estão relacionados à miséria e ao desemprego. A taxa de homicídios é elevadíssima nos bolsões de pobreza das regiões metropolitanas. A taxa brasileira, alta se comparada a outros países, é de 25/100 mil habitantes. Vejamos agora alguns índices de regiões metropolitanas: na Grande São Paulo, a taxa é de 140/100 mil em Diadema, 97,3/100 mil no Embu, 88,5/100 mil em Itapecerica da Serra. No Grande Rio, os municípios de Duque de Caxias, Itaboraí, Belford Roxo, São João de Meriti, Niterói e Nilópolis detêm taxas 3 vezes maiores que a média nacional.

O Estado brasileiro destina pouco de seus serviços e subsídios aos pobres. A rede de proteção social existente gasta pouco e mal os escassos recursos orçamentários, freqüentemente contingenciados pela conveniência dos ajustes ditados pelo FMI. A obediência cega aos padrões de ajuste fiscal monetarista obscurece a sensibilidade para o essencial. Em agosto de 1999, enquanto vários centros de internação de adolescentes infratores eram cenários de rebeliões, fugas com reféns e incêndios, em protesto contra a superlotação e os maus-tratos, as autoridades econômicas de Brasília ordenavam o contingenciamento dos parcos R$ 18 milhões previstos no Orçamento Geral da União para o setor.

Contudo, reverter a miséria não é apenas uma utopia. É, sim, possível, obter resultados concretos e em pouco tempo, se houver vontade política e mobilização social nessa direção. Estudo do IPEA demonstra que, com R$ 37 ao mês por pessoa, o patamar de R$ 132 é alcançado para todos os brasileiros. Projetos de renda mínima e bolsa-escola, no bojo de uma reforma tributária capaz de reduzir as desigualdades sociais, pode produzir resultados concretos em pouco tempo.

A emergência dos direitos econômicos, sociais e culturais como direitos humanos está sendo absorvida pelas ONGs e instituições públicas da área no Brasil. A Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados elegeu, como lema de 1999, "Sem direitos sociais não há direitos humanos". A IV Conferência Nacional de Direitos Humanos, realizada em maio de 1999 com 300 entidades de todo o país, decidiu priorizar a dimensão econômica, social e cultural dos direitos humanos, inclusive produzindo um relatório da sociedade civil, um "contra-relatório", a ser entregue à ONU, como meio de pressão ao Governo Federal, para que ele saia afinal de sua condição de inadimplente e apresente o seu relatório, com a análise da situação atual e suas metas.

Essa prioridade alçou o movimento pelos direitos humanos para o centro da agenda política do país. Enfrentar a gravíssima crise social é, sem dúvida, o principal desafio político do momento. Mesmo para os que têm demonstrado desprezo ou desinteresse pela questão. Tanto que o forte declínio da popularidade do presidente da República já inspirou até políticos conservadores a propor políticas sociais para erradicar a pobreza. Eis, portanto, o traço mais marcante da conjuntura dos direitos humanos: os direitos econômicos, sociais e culturais passam ao primeiro plano.