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Introdução

 

Nos últimos anos, e em alguns casos a partir de articulações que remontam à segunda metade da década de 80, a integração – por meio de acordos bilaterais ou multilaterais, sub-regionais ou regionais – tem ressurgido ou se consolidado como alta prioridade na agenda dos países latino-americanos, em consequência de progressiva globa­lização e interdependência dos assuntos econômicos, da redemocrati­zação em vários pontos da região e decorrente convergência maior entre os seus países, bem como de políticas econômicas que enfatizam os mercados livres e reformas internas necessárias ao novo perfil das relações e da dinâmica econômico-financeira internacionais.

Efetivamente, um dos aspectos mais visíveis e relevantes da conjuntura internacional do findar do século XX, marcado pelo fenô­meno da mais recente globalização econômica, vem a ser a formação de blocos sub-regionais de comércio, na qual se insere a criação do Mercado Comum do Sul – o MERCOSUL – como resposta emergente do Cone Sul americano às incertezas do futuro das relações internacio­nais. Diferindo das experiências latino-americanas anteriores, então assentadas na lógica do modelo de substituição de importações e vin­culadas a um caráter amplamente protecionista, os atuais espaços de integração econômica se colocam sob a égide de um regionalismo aberto, a partir de uma articulada interação econômica intrazona, que não é exclusiva nem excludente de outras alianças, e um coletivo em­penho com vistas a uma destacada inserção internacional dos países consorciados.

Criado em 1991, e alçado à união aduaneira (em construção) desde janeiro de 1995, como fase intermediária de um projeto mais ambicioso, o MERCOSUL pode ser apontado como a iniciativa integracionista mais – e rapidamente – bem sucedida no contexto latino­americano e caribenho, não apenas pelo significativo aumento do in­tercâmbio comercial mas também pelo fortalecimento da capacidade de negociação internacional de seus países-membros. E nem mesmo a crise conjuntural que afetou recentemente o MERCOSUL, mais como área de livre comércio do que enquanto união aduaneira, por conta de desacertos comerciais entre o Brasil e a Argentina, parece ameaçar a continuidade do processo, quando se verifica que ainda assim o inter­câmbio mercantil entre esses parceiros ultrapassou os II bilhões de dólares em 1999 e que seus negociadores articulam a superação de tais atritos já para o segundo semestre deste ano 2000, o que parece viável após a assinatura do acordo automotivo para a sub-região. Se o pior da crise já passou, como quer enfatizar a diplomacia argentino-brasileira, em face da Declaração de Buenos Aires, a ponto de se falar em “relançamento” do MERCOSUL, não há que se descurar da apro­ximação e coordenação macroeconômica entre os Estados-Partes, tampouco da harmonização de suas legislações, além da necessária revisão do seu quadro institucional, para que o atual estágio se com­plete nos prazos preestabelecidos.

Além disso, consoante ao que dispõe o Tratado de Assun­ção, sobre o qual se edifica o MERCOSUL, a Argentina, o Brasil, o Paraguai e o Uruguai, founding fathers desse empreendimento que já envolve o Chile e a Bolívia enquanto associados, deverão concreti­zar, quando do término do processo de convergência da tarifa exter­na comum – e apesar dos percalços, inabilidades, desajustes e temo­res ao longo desse percurso –, a etapa que se espera para o avanço do modelo, que vem a ser o “mercado comum”. Essa é uma meta mais ousada, até agora só alcançada pela União Européia, e que su­bentende, muito mais que o aperfeiçoamento da integração econô­mica, fortes ingredientes políticos e sociais no âmbito do processo, com a adoção das liberdades elementares ao seu funcionamento, dentre as quais a circulação e o estabelecimento de pessoas (físicas ou jurídicas). Do que se depreende que a dimensão comunitária do bloco mercosulista ainda está para ser feita, o que vem inclusive exigindo dos estudiosos do Direito a definição dos remédios mais eficazes nessa direção.

Diante dessas circunstâncias, as grandes preocupações atuais acerca do MERCOSUL cingem-se a descobrir qual seria a estrutura institucional mais adequada para a sua continuidade e quais os obstá­culos à sua implementação, o que envolve o debate em torno de sua composição orgânica, dos instrumentos e princípios jurídicos a serem empregados e do sistema decisório sobre conflitos a ser adotado, con­trapondo-se aqui a estratégia cautelosa do institucionalismo governamental (a passos lentos e controles excessivos) diante da proposta do institucionalismo supranacional, com ênfase no papel de instâncias e agentes independentes da burocracia estatal e seus interesses localiza­dos. Nesse contexto, cabe indagar: 1. A opção por um processo integracionista sem partilhamento de soberanias, com instituições de ca­ráter intergovernamental e uma sistemática de solução de controvér­sias de cunho extrajudicial e sem autonomia, por si só será capaz de gestar uma ordem comunitária no interior do bloco?; 2. A implementação de um mercado comum, instância derradeira preconizada pelo Tratado de Assunção para o MERCOSUL, poderá ser alcançada sem compreender instituições decisórias e tampouco órgão jurisdicional dotados do requisito da supranacionalidade, e mesmo sem garantir-se a primazia de um Direito Comunitário sobre as respectivas ordens nacionais, situações estas encontráveis no espaço comunitário euro­peu?; 3. Os ordenamentos jurídicos dos países-membros, particularmente do Brasil, representam um fator impeditivo da modelagem de uma integração comunitária no Cone Sul americano?

Buscar responder a tais questões é o escopo deste ensaio, cujo tratamento, por certo, não escapa de certas características polê­micas que permeiam a matéria. Metodologicamente, procurou-se, tanto quanto possível, a análise das fontes primárias, em meio a uma bibliografia que (pela novidade do tema) chega a ser extensa, con­quanto difusa, em muitos aspectos apenas tangenciando os desideratos elencados. E mais, em face da abrangência do tema referido, necessá­rio foi traçar um panorama comparativo com experiências integracio­nistas encontráveis nas Américas e na Europa, bem como enveredar, minimamente que fosse, pela seara conceitual de disciplinas correlatas a respeito, desde a ciência política até a economia, sem perder de vista o predomínio da contextualização jurídica sobre o objeto da pesquisa.

Assim, esta obra foi estruturada em quatro unidades, acresci­da de quatro anexos. Na primeira Parte, enquadrado o MERCOSUL na tipologia da integração econômica e observada a relação de seus países-membros com a conjuntura internacional vigente, o trabalho passa em revista os principais modelos integracionistas do continente americano que antecederam ou são contemporâneos ao bloco platino, possibilitando deduzir-se em que medida se diferenciam ou se asse­melham ao agrupamento assunceno. Por outro lado, nela há todo um capítulo especificamente sobre o MERCOSUL, abordando a sua fase de transição (1991 -1994), a sua fase de união aduaneira ainda em cur­so, a sua estrutura institucional e seu ordenamento jurídico.

Em seguida, embora sem pretensões de transformar o MER­COSUL em mera cópia desse que é o principal e mais bem acabado exemplo de integração comunitária, mas que inegavelmente serve de fonte inspiradora aos projetos que pretendem transpor os limites tradi­cionais do cooperativismo, dedicamo-nos a discorrer sobre os pilares da experiência vigente na Europa Ocidental, apresentar a estrutura orgânica da União Européia, analisar o instituto da supranacionalidade como marca registrada desse processo. Além do que, procurou-se dar a conhecer o Direito Comunitário emerso e imperante naquele espaço unificado, os princípios fundamentais emanados das instituições co­munitárias e a atuação do Tribunal de Justiça da Comunidade Euro­péia, avaliando-se, por derradeiro, se as lições daí decorrentes foram ou estão sendo hauridas pelos condutores do processo assunceno.

A terceira Parte foi reservada ao estudo de um item que tem estado constantemente na pauta das discussões entre os especialistas da área, que é a questão do sistema de solução de controvérsias no âmbito do MERCOSUL. Nessa unidade, verificado o alcance e o fun­cionamento do sistema nos termos do Tratado de Assunção, do Proto­colo de Brasília e do Protocolo de Ouro Preto, registram-se valiosas considerações jurídicas relativas à manutenção de um método que se estriba no critério da intergovemabilidade, cotejadas com o papel do órgão jurisdicional que responde pelo controle dos conflitos tanto na Comunidade Européia quanto na Comunidade Andina, e terminando por evidenciar as vantagens e a importância da aceitação de um Tri­bunal de Justiça no quadro orgânico definitivo da integração que se tece a partir da Região do Prata.

Por derradeiro, procura-se focalizar a possibilidade e a oportunidade da introdução do instituto da supranacionalidade no bojo da organização mercosulista, examinando-se inicialmente o conceito de soberania assumido pelas ordens jurídicas dos Estados-Partes, no­tadamente com relação à internalização das normas comuns produzi­das pelos órgãos decisórios do modelo. E, uma vez explicitada a op­ção dos países da União Européia – a partir do conteúdo de suas Car­tas Magnas – pela cessão de poderes soberanos a órgãos supranacio­nais, debruçamo-nos sobre as abordagens constitucional e jurisdicio­nal que os parceiros do MERCOSUL conferem à temática tão rele­vante, especialmente do ponto de vista brasileiro, confrontadas com a questão da viabilidade ou não de chegar-se a um ordenamento comu­nitário no modelo de integração mercosulista.

Enfim, diante das inúmeras dúvidas e descompassos reinan­tes na área jurídica quanto a temática ao mesmo tempo tão fascinante e complexa, este livro é fruto de um sério e compromissado esforço em levantar as bases jurídicas que conformam a estrutura do MER­COSUL e avaliar se – e em que medida – elas bastam ou não para sustentar uma integração efetivamente comunitária, posto que o bloco foi concebido para ser um mercado comum. Calcado na experiência decorrente de intensa atuação advocatícia e acadêmica na área do Direito Internacional, move-nos aqui o propósito de contribuir ao de­bate acerca do presente e do futuro da integração “neo-platina”, cuja evolução e aperfeiçoamento não podem prescindir da participação (a mais ampla possível) de atores oficiais e não-oficiais, porquanto só será significativa enquanto entendida como uma construção coletiva, sempre na elevada perspectiva de que o MERCOSUL não seja apenas mais um esforço retórico de integração econômica na América Latina, mas se valha do instrumental necessário e decisivo, no qual não pode faltar o suporte jurídico adequado, para fazer e ficar na história – como alavanca indispensável ao desenvolvimento com justiça social da comunidade que deverá brotar da “união cada vez mais estreita entre os povos” dos Estados-Partes, conforme o direciona o Tratado de Assunção.

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